Бюрократия — это простыми словами. Бюрократия: что означает простыми словами Что значит бюрократия

Экономический словарь терминов

(от франц. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть) бюрократия

высший чиновничий аппарат, администрация;

система управления, основанная на формализме, превалировании формального над сущностным, на административной волоките.

Толковый словарь русского языка. Д.Н. Ушаков

бюрократия

бюрократии, мн. нет, ж.

Система управления, в к-рой власть принадлежит чиновнической администрации (бюрократам) без всякого сообразования с реальными интересами масс.

собир. Представители этой системы управления, бюрократы. Профсоюзная бюрократия (вожди профсоюзов, оторванные от масс и пренебрегающие их интересами).

Чрезмерная забота о формальностях, канцелярских условностях, в ущерб сущности дела (разг. фам.). Разводить бюрократию.

Толковый словарь русского языка. С.И.Ожегов, Н.Ю.Шведова.

бюрократия

Система управления чиновнической администрации защищающей интересы господствующей верхушки.

собир. Бюрократы.

прил. бюрократический, -ая, -ое.

Новый толково-словообразовательный словарь русского языка, Т. Ф. Ефремова.

Энциклопедический словарь, 1998 г.

бюрократия

БЮРОКРАТИЯ (букв. - господство канцелярии, от франц. bureau - бюро, канцелярия и... кратия) первоначально - власть, влияние руководителей и чиновников аппарата правительства; в дальнейшем - обозначение слоя служащих в крупных организациях, возникших в различных сферах общества. Как необходимый элемент управления, администрации бюрократия превращается в особый социальный слой, которому присущи: иерархичность, строгая регламентация, разделение труда и ответственности в осуществлении формализованных функций, требующих специального образования. Бюрократии свойственны тенденции к превращению в привилегированный слой, независимый от большинства членов организации, что сопровождается нарастанием формализма и произвола, авторитаризма и конформизма, подчинением правил и задач деятельности организации главным образом целям ее укрепления и сохранения. Это находит крайнее выражение в авторитарных системах. Демократическое общество стремится выработать формы контроля и управления, направленные на преодоление или ограничение отрицательных черт бюрократии.

Бюрократия

(буквально ≈ господство канцелярии, от франц. bureau ≈ бюро, канцелярия и греч. krátos ≈ сила, власть, господство), специфическая форма социальных организаций в обществе (политических, экономических, идеологических и др.), существо которой заключается, во-первых, в отрыве центров исполнительной власти от воли и решений большинства членов этой организации, во-вторых, в главенстве формы над содержанием деятельности этой организации, в-третьих, в подчинении правил и задач функционирования организации целям её сохранения и укрепления. Б. присуща обществу, построенному на социальном неравенстве и эксплуатации, когда власть сосредоточивается в руках той или иной узкой правящей группы. Коренным признаком Б. является существование и рост слоя бюрократов ≈ привилегированной и оторванной от народа чиновничье-административной касты.

Формы Б. менялись на протяжении истории в связи со сменой эксплуататорских общественно-экономических формаций. Её зачатки возникают в связи с обособлением сферы государственного управления в рабовладельческих государствах Древнего Востока. Наиболее развитой Б. в этот период была система власти в Китае. Сложные бюрократические системы управления существовали в Римской империи и Византии. В средние века в феодальных государствах Западной Европы бюрократический аппарат имели королевская власть и церковь во главе с папской курией. Усиление королевской власти и абсолютизма сопровождалось ростом Б.

С развитием капитализма и приходом к государственной власти буржуазии бюрократический режим утверждается в сфере политической жизни. Огромное влияние на степень бюрократизации политической жизни в отдельных странах имели социально-политические традиции: формирование централизованных феодальных государств и абсолютизм служили исторической базой для формирования буржуазно бюрократической машины государственной власти. Так было в 19 в. в Европе, в отличие, например, от США, где буржуазно-демократические порядки возникли в «чистом» виде и некоторое время препятствовали всестороннему развитию Б. в политической жизни страны.

Если в докапиталистических формациях Б. существовала прежде всего как форма политической организации, то в период господства капиталистических отношений она становится также формой организации экономической жизни. Переход от эпохи свободной конкуренции к монополистическому капитализму привёл к возникновению Б. и в области экономики. С развитием государственно-монополистического капитализма Б. превратилась в универсальную форму социальной буржуазной организации, начиная с монополий и кончая различного рода добровольными организациями.

В России Б. развивалась в тесной связи с централизацией государства и ростом аппарата самодержавия, превратившись в 18≈19 вв. в военно-полицейскую государственную машину, душившую революционное движение рабочего класса и крестьянства.

Б. не тождественна организации и организованности вообще. В 20 в. в развитых индустриальных странах отмечается значительный рост организованности во всех сферах жизни. В экономической области это выразилось в возникновении огромных производственных комплексов и централизации управления ими, в политической ≈ в формировании политических партий, в области культуры ≈ в возникновении централизованной сети средств массовой коммуникации и т.д. Объективный ход социально-экономического развития в 20 в. приводит к выработке общих принципов работы социальных организаций, которые включают чёткую структуру управления, иерархию должностей и постов, строгое разделение функций, правила информации руководства на различных ступенях, дисциплину. Все эти правила необходимы для работы организации и сами по себе ещё не означают Б. Бюрократия ≈ это независимость аппарата власти от исполнителей, подавление инициативы отдельных частей организации. Условия бюрократической организации формируют специфический тип личности, главными психологическими и моральными чертами которой являются политический, идейный и моральный конформизм , ориентация на выполнение формальных обязанностей, стандартизация потребностей и интересов. Б. представляет собой определённое вырождение социальной организации.

Впервые научное понимание природы и существа Б. дал К. Маркс. В работе «К критике гегелевской философии права» Маркс показал, что Б. заключается прежде всего в потере организацией содержательной цели своей деятельности, в подчинении правил её функционирования, деловых принципов задаче сохранения и укрепления её как таковой. «Бюрократия, ≈ писал К. Маркс,≈ должна... защищать мнимую всеобщность особого интереса, корпоративный дух, чтобы спасти мнимую особенность всеобщего интереса, свой собственный дух» (Маркс К. и Энгельс Ф., Соч., 2 изд., т. 1, с. 270). В основе Б. лежит стремление верхов подчинить работу организации сохранению и укреплению своего господства. Именно отсюда Маркс выводил такие черты Б., как формализм, бездушие, крючкотворство, бюрократический произвол. Как писал К. Маркс, бюрократия «... вынуждена... выдавать формальное за содержание, а содержание ≈ за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи ≈ в государственные» (там же, с. 271). Строгие правила и жёсткие предписания в Б. уживаются с возможностью принимать волюнтаристские решения, что особенно ярко демонстрирует практика работы полицейско-бюрократических машин.

К. Маркс впервые в истории вскрыл классовые основы Б. как формы политической жизни; в работе «Восемнадцатое Брюмера Луи Бонапарта» он сформулировал задачу слома бюрократической буржуазной машины как первое условие победы социалистической революции. В. И. Ленин в работе «Государство и революция», говоря о тенденции превращения чиновничьего аппарата в условиях капитализма «... в бюрократов, т. е. в оторванных от масс, в стоящих над массами, привилегированных лиц» (Полн. собр. соч., 5 изд., т. 33, с. 115), разработал принципы ликвидации Б. в ходе победоносной социалистической революции путём последовательной передачи функций по управлению обществом широким массам.

Явление Б. привлекает особое внимание буржуазных учёных с начала 20 в., когда рост бюрократических организаций принял огромный размах. Основы немарксистских социологических концепций Б. были заложены в работах немецкого социолога М. Вебера, который рассматривал Б. как «естественную» и «необходимую» форму всякой социальной организации. Сам термин «Б.» приобрёл у Вебера позитивный характер и относился к организации вообще. В таком же смысле он употребляется во многих немарксистских социологических работах. Безличность, рациональность, строжайшую регламентированность, ограниченность ответственности Вебер считал «идеалом» всякой организации. В капиталистических странах идеи Вебера нашли применение в системе управления коллективами в рамках политики «научного руководства» (особенно в США). С усложнением организаций, ростом квалифицированности работников и умножением числа обслуживающего и инженерно-технического персонала концепция, делающая акцент на безличном характере отношений людей, была дополнена концепцией «человеческих отношений», согласно которой эффективность работы связывается с морально-психологическим климатом, господствующим в организации, личными отношениями, настроениями, симпатиями и антипатиями членов организации. В качестве противоядия против «бюрократизма» выдвигается программа улучшения личных отношений людей. Концепция «человеческих отношений» не учитывает, что упорядочение и «очеловечение» отношений не уничтожает присущего буржуазной организации антидемократизма управления и тем самым не спасает её от превращения в Б.

Б. современного буржуазного общества и защищающие её концепции вызывают резкую критику как со стороны марксистов, так и со стороны прогрессивно настроенных учёных в буржуазных странах. Процессы роста отчуждения во всех сферах жизни буржуазного общества, атмосфера конформизма и беспринципности являются непосредственным итогом развития Б.

Великая Октябрьская социалистическая революция в России разрушила старую полицейско-бюрократическую машину и положила начало качественно новому типу социальной организации. В. И. Ленин в своих работах заложил основы теории социалистической организации, показав, что социализм создаёт предпосылки для ликвидации бюрократизма.

В качестве одной из основных задач по созданию демократического аппарата власти В. И. Ленин выдвинул задачу изгнать из государственного аппарата «... все следы излишеств, которых в нем осталось так много от царской России, от ее бюрократическо-капиталистического аппарата» (там же, т. 45, с. 405). Борьбу с бюрократизмом В. И. Ленин рассматривал не только как борьбу с пережитками старого социального строя, но и как предупреждение бюрократических извращений, возможных в условиях социализма в результате нарушения норм социалистической демократии. Главным орудием предотвращения бюрократического стиля руководства в условиях социализма В. И. Ленин считал всестороннее развитие внутрипартийной, государственной и хозяйственной демократии в рамках осуществления принципа демократического централизма. В условиях социализма общество вырабатывает не только принципиально иной, в отличие от буржуазного, тип социальной организации, но постоянно с помощью критики и самокритики осуществляет контроль за соблюдением норм демократического централизма. Развивая и расширяя сеть организаций (экономических, политических, культурно-просветительские и др.), укрепляя централизм и единоначалие, борясь за дисциплину и ответственность в выполнении своих обязанностей каждым членом организации, социалистическое общество одновременно расширяет возможности для привлечения масс к управлению обществ. жизнью и отдельными организациями.

Лит.: Маркс К., К критике гегелевской философии права, Маркс К. и Энгельс Ф., Соч., 2 изд., т. 1; его же, Восемнадцатое Брюмера Луи Бонапарта, там же, т. 8; Ленин В. И., Заключительное слово по докладу о партийной программе 19 марта. , Полн. собр. соч., 5 изд., т. 38; его же. Странички из дневника. 2 января 1923 г., там же, т. 45; Замошкин Ю. А., Кризис буржуазного индивидуализма и личность, М., 1966; его же. Идейно-теоретические дискуссии вокруг проблемы бюрократии, «Вопросы философии», 1970, ╧ 11; Миллс P., Властвующая элита, пер. с англ., М., 1959; Weber М., The theory of social and economic organization, L.≈ N. Y., 1947: Merton R. (eds), Reader in bureaucracy, Glencoe, 1952; Simon Н. A., Administrative behavior, N. Y., 1957; Parsons Т., Structure and process in modern societies, Glencoe, 1960; Etzioni A., A comparative analysis of complex organizations, N. Y., 1961; Blau P. М., Bureaucracy in modern society, N. Y., 1961.

══Н. В. Новиков.

Википедия

Бюрократия

Бюрократия (значения)

Бюрокра́тия :

Бюрократия - система управления, в которой реальная власть принадлежит чиновничеству.
Бюрократия - чрезмерное усложнение канцелярских процедур, затягивание канцелярских решений.
Бюрократия - прослойка канцелярских служащих, чиновничество, номенклатура.

Примеры употребления слова бюрократия в литературе.

Да, конечно, причинами такой ситуации стали и нехватка квалифицированных кадров, и недостаточное жалованье чиновников, порождавшее бездушие и взяточничество, но бедой оказалось также и отсутствие коллегиальности в деятельности бюрократии .

Но и в республиканских странах бюрократизм не раз порождал или воспроизводил цезаризм, бонапартизм, личную диктатуру фашизма, как только соотношение основных классов открывало для бюрократии возможность высшей силы и увенчания.

Выступил Карлос Варела со своими острыми сатирическими песнями, бичующими бюрократию , слова которых подхватывали сотни тысяч голосов.

Богоматерь, церковь как вселюбящая мать, папа римский и священники как материнские образы -- и все это рука об руку с отцовскими элементами строгой патриархальной бюрократии , во главе которой стоял тот же папа, но уже как носитель власти и могущества.

Но, может быть, все остальные классы, за вычетом такой мелочи как компрадорская буржуазия, помещики, верхи бюрократии и деревенские кулаки -- действительно считают кантонское правительство своим?

На самом деле суть письма была в острой атаке против партийной бюрократии и в констатировании того, что не партия принимает какие-либо решения, а что во всем командуют бюрократы - партийные секретари.

Этот процесс обуржуазивания верхов рабочей бюрократии сознательно поддерживается и форсируется социал-демократией.

Нигилизм не есть врожденное качество плохого человека, он есть порождение полицейщины, бюрократии , тупых запретов.

Во внутреннем плане государство всячески-стимулировало рост бюрократии : все больше была нужда в надсмотрщиках, понукателях, контролерах, цензорах, планировщиках, нормировщиках, инспекторах.

Они расплевались с либеральной бюрократией -- вместо того, чтобы впрячь ее в свою работу.

Эта среда, среда высшей бюрократии , как и все ретроградное, имела все основания не любить А.

Израильская бюрократия - самая страшная в мире, она хуже советской, Севела сравнивает ее с сифилисом.

Всеобщее пьянство, спивание советских трудящихся поощряется бюрократией и ее партией - КПСС, поскольку алкоголизм ставит людей вне политики, и превратилось в неофициальную политику спаивания трудящихся с целью упрочения господства бюрократии.

Поэтому даже бюрократия , формирующая все уровни и структуры авторитарной власти, постоянно ощущала при сталинском режиме тревогу и страх.

И побившись лбом, окропленным черным потом недолгого помешательства, о невидимую стену, отделившую на всех уровнях существования реальную жизнь от бесоеского царства театральной бюрократии , играющей с неистовством и самоубежденностью параноика в заседания, съезды, конференции, слеты, месячники дружбы, трудовые вахты, юбилейные сессии, субботники, митинги протестов, выборы судей, демонстрации всенародного подъема и небывалого единства с родными партией и правительством, я растерянно спрашиваю: что же это происходит, господа-товарищи?

Раздел 1. История.

Раздел 2. Признаки бюрократии.

Раздел 3. Бюрократия как социальная угроза.

Раздел 4. Формирование бюрократии , основные теории власти.

Раздел 5. Развитие бюрократии при эволюции общества.

Раздел 7 . Бюрократия при деспотическом правлении.

Раздел 8. Суть бюрократического управления.

Бюрократия (от франц. bureau - канцелярия и греч кратос - власть ) - это система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом.

Бюрократия - это направление, которое принимает государственное управление в странах, где все дела сосредоточены в руках органов центральной правительственной власти , действующих по предписанию (начальства) и через предписание (подчиненным).

Слово «бюрократия» обычно вызывает в памяти картины канцелярской волокиты, плохой работы, бесполезной деятельности, многочасовых ожиданий для получения справок и форм, которые уже отменены, и попыток борьбы с муниципалитетом. Все это действительно бывает. Однако первопричиной всех этих негативных явлений является не бюрократия как таковая, а недостатки в реализации правил работы и целей компании, обычные трудности, связанные с размером фирмы , поведением сотрудников, не соответствующим правилам и задачам компании . Концепция рациональной бюрократии, первоначально сформулированная в начале 1900-х годов немецким социологом Максом Вебером, по крайней мере, в идеале, — это одна из наиболее полезных идей в истории человечества. Теория Вебера не содержала описаний конкретных организаций. Вебер предлагал бюрократию скорее как некую нормативную модель, идеал, к достижению которого фирмы должны стремиться.

История

«бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления. Уже в рабовладельческом обществе существовала сложная иерархия бюрократических органов и должностей. Большой чиновничье-бюрократический аппарат имели феодальные государства , в которых особое место занимала церковная бюрократия. Наибольшее развитие бюрократия получает в капиталистическом обществе, где наряду с широкой сетью административных и военно-полицейских органов возникают политической партии политические и другие негосударственные компании буржуазии, обладающие расчлененным управленческим аппаратом.

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл - им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную у монарха (при монархии) или у народа (при власти народа).

Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер.

Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной фирмы, имеющей большой и разветвленный управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).

В работе «К критике гегелевской философии права» Маркс показал, что бюрократия заключается, прежде всего, в потере компанией содержательной цели своей деятельности, в подчинении правил её функционирования, деловых принципов задаче сохранения и укрепления её как таковой. «бюрократия, — писал Карл Маркс,— должна... защищать мнимую всеобщность особого интереса, корпоративный дух, чтобы спасти мнимую особенность всеобщего интереса, свой собственный дух».

Формы бюрократия менялись на протяжении истории в связи со сменой эксплуататорских общественно-экономических формаций. Её зачатки возникают в связи с обособлением сферы государственного управления в рабовладельческих государствах Древнего Востока. Наиболее развитой бюрократия в этот была система власти в Китае. Сложные бюрократические системы управления существовали в Римской империи и Византии. В средние века в феодальных государствах Западной Европы бюрократический аппарат имели королевская власть и церковь во главе с папской курией. Усиление королевской власти и абсолютизма сопровождалось ростом

С развитием капитализма и приходом к государственной власти буржуазии бюрократический режим утверждается в сфере политической жизни. Огромное влияние на степень бюрократизации политической жизни в отдельных странах имели социально-политические традиции: формирование централизованных феодальных государств и абсолютизм служили исторической базой для формирования буржуазно бюрократической машины государственной власти. Так было в 19 в. в Европе , в отличие, например, от США, где буржуазно-демократические порядки возникли в «чистом» виде и некоторое время препятствовали всестороннему развитию бюрократия в политической жизни страны.

Если в докапиталистических формациях бюрократия существовала, прежде всего, как форма политической компании, то в период владычества капиталистических отношений она становится также формой фирмы экономической жизни. Переход от эпохи свободной конкуренции к монополистическому капитализму привёл к возникновению бюрократия и в области экономики. С развитием государственно-монополистического капитализма бюрократия превратилась в универсальную форму социальной буржуазной компании, начиная с монополистов и кончая различного рода добровольными организациями.

В Российской Федерации бюрократия развивалась в тесной связи с централизацией государства и ростом аппарата самодержавия, превратившись в 18—19 вв. в военно-полицейскую государственную машину, душившую революционное движение рабочего класса и крестьянства.

Бюрократия (Вureaucracy) - это

Основные признаки бюрократии

Описывая идеальную бюрократическую компанию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:

Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов фирмы.

Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической компании можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство - в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется людям повыше, благодаря чему осуществляется над деятельностью каждого элемента фирмы.

Height="326" src="/pictures/investments/img796683_3_Vlast_ponyatie.jpg" title="3. Власть, понятие" width="438">

Четкие правила. Деятельность каждого члена компании регламентирована правилами, цель которых - это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей фирмы. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.

Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри компании, и в ее отношениях с внешними для фирмы партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

Множество правил, которые охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола сотрудников. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет подобрать людей, обладающих стандартной подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик нестандартно мыслящих и талантливых кандидатов на должность.

Бюрократия как социальная угроза

Существует опасность вырождения бюрократических систем управления, когда они не повышают, а тормозят эффективность своей деятельности.

Ученые выделяют три основные проблемы, порождаемые бюрократической фирмой управления.

Отчуждение от человека. Бюрократия призвана решать проблемы людей. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, однако лишает при этом людей их уникальности. Любая проблема подстраивается под единый для всех шаблон и решается принятым ранее образом. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.

Ритуализм. Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р. Мертон ввел специальный термин - «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей компании.

Инерция. Хотя бюрократия создается для решения определенных проблем, это не означает, что когда эти проблемы будут решены, то перестанет существовать. Как и любая другая , бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая компания может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей. Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится «хозяином» над теми людьми, которыми он должен руководить. В этих условиях расцветает .

Для уменьшения негативных последствий бюрократизации управления необходима система внешнего контроля деятельностью чиновников - со стороны граждан (клиентов бюрократии) и/или руководителей. Как правило, оба эти метода сочетаются: гражданам предоставляют право жаловаться на бюрократов в правоохранительные органы, хотя и эти органы сами могут подвергнуться бюрократическому перерождению. Трудность фирмы контроля над бюрократией является весомым аргументов сторонников анархии, стремящихся отказаться от деления общества на управляемых и профессиональных управляющих. Однако на современном этапе развития общества отказаться от профессионализации управления не представляется возможным. Поэтому некоторая бюрократизация управления воспринимается как неизбежное зло.

Энциклопедия инвестора . 2013 .

Синонимы :

Смотреть что такое "Бюрократия" в других словарях:

БЮРОКРАТИЯ - (фр. bureau бюро, канцелярия, греч. kratos власть) организация профессиональных государственных служащих для квалифицированного, эффективного исполнения общественной политики. Начиная с М. Вебера большинство исследователей Б. (М. Крозье, Ф.… … Философская энциклопедия

Бюрократия - (bureaucracy) Правление несменяемых чиновников. Термин появился в XVIII в. во Франции, а в английском языке – в 1818 г. В обоих случаях сначала имел оскорбительное значение (бюрократия, или чиновничья тирания, с помощью которой долгое время… … Политология. Словарь.

бюрократия - и, ж. bureaucratie f. 1. Чиновническая иерархия, управляющая государством и обществом. Всеобщий дух бюрократии есть тайна, таинство. Маркс. Век бюрократии. А. М. Тургенев. нач. 1830 х гг.// Былое 1919 № 14. Вот основы училищной бюрократии, при… … Исторический словарь галлицизмов русского языка

БЮРОКРАТИЯ - 1) см. БЮРОКРАТИЗМ, система управления; 2) чиновничье сословие. Полный словарь иностранных слов, вошедших в употребление в русском языке. Попов М., 1907. БЮРОКРАТИЯ от франц. bureau, бюро, и греч. kratein, господствовать. Преобладание начала… … Словарь иностранных слов русского языка

БЮРОКРАТИЯ - это как рыбная ловля там, где рыба не водится. Сирил Норткот Паркинсон Государственная машина: удивительный механизм, позволяющий десятерым делать работу одного. Бюрократ: человек, наделенный талантом непонимания. Жорж Элгози Бюрократический… … Сводная энциклопедия афоризмов

Бюрократия - структура организации, для которой характерны: четкая управленческая иерархия, правила и стандарты, показатели оценки работы, принципы найма, основывающиеся на компетенции работника. По мере разрастания бюрократия создает своей собственной… … Финансовый словарь

Каждый человек, без исключения, хотя бы раз в жизни сталкивается с понятием бюрократии, и, чаще всего, ее характеризуют в негативном ключе, ассоциируя с бездействием чиновников и грудой бумажных документов. В данной статье мы попытаемся раскрыть истинное понятие бюрократии, рассмотреть бюрократические теории и ее основные виды, встречающиеся в современном мире.

Основное понятие

Бюрократия - это классификация управленцев, находящихся в организационной структуре какого-либо предприятия. Работа их при непоколебимой и четкой иерархии выстраивается на основе вертикальных информационных потоков и формализованных способах решения профессиональных задач.

Данный термин также распространяется и на организационную систему управления органов власти, которые преследуют цель максимизировать собственные функции при работе с ведомствами и учрежденными, находящимися в разветвленной структуре исполнительной власти.

При изучении понятия бюрократизма выделяют следующие объекты анализа:

Возникающие противоречия при реализации управления.
Сам процесс труда как управление.
Интересы (личностные и общественные) различных групп, которые принимают непосредственное участие в бюрократии.

Теория бюрократии Макса Вебера

Автор теории, экономист, социолог и историк М. Вебер, посвятил изучению феномена бюрократизации много времени. Но появление термина «бюрократия» - это заслуга экономического деятеля Винсента де Гурнэ. Он ввел в свое время это понятие для того, чтобы обозначить исполнительную власть. А благодаря Веберу, теория бюрократии начала свой путь изучения.

Ученым были предложены следующие принципы концепции бюрократии:

иерархия в построении предприятия или организации;
иерархическая направленность приказов;
подчинение работника нижнего уровня вышестоящему, и ответственность вышестоящего за действия своих подчиненных нижнего уровня;
разделение и специализация труда по функционалу;
продвижение по должностям, основанное на опыте и навыках, которые поддаются измерениям при помощи определенных стандартов;
коммуникативная система ориентаций.

Также Вебер выделял такое понятие как рациональная бюрократия, которую можно характеризовать следующим образом:

Появление высокопрофессиональных работников, благодаря четкому разделению труда.
Четкая ступенчатая (иерархическая) система подчинения.
Общие формальные правила и стандарты, которые обеспечивают однозначность выполняемых задач.
Выполнение прописанных обязанностей лицами, независимо от качества и индивидуальных характеристик работника.
Прием и увольнение работников на основании квалификационных требований и причин.

Теория бюрократизма Мертона

Но социолог Мертон считал, что современная концепция бюрократии заключается в переносе основного акцента с целей организации или предприятия на ее средства, что, в результате, замедляет процесс на пути к достижению определенных целей.

Как отмечал Мертон, чаще всего трудности в бюрократизированных структурах возникают в связи с преувеличением значения норм, процедур и правил. Можно выделить следующие негативные социальные черты бюрократизированной формы управления:

игнорирование природы человека;
отчуждение от других людей;
ограничение на высказывание собственных взглядов, особенно противоречащих общему образу мышления;
приспособленчество;
подчинение личных целей сотрудников целям предприятия;
отсутствие неформальных межличностных отношений.

Виды бюрократии: классическая или аппаратная бюрократическая система

Следует выделять три основных вида бюрократии: классическую, профессиональную и адхократию.

Классическая бюрократия - это тип работников управления, которые в слабой мере или даже совершенно не используют профессиональные умения, так как их обязанность заключается в выполнении ограниченных управленческих функций. Такой вид чаще всего встречается в министерствах и учреждениях высшего управленческого звена. Обычно такие учреждения не поддаются изменениям из внешней среды.

Профессиональная бюрократическая система

Профессиональная бюрократия - это тип управляющих, которые основывают свою работу на практических знаниях и теоретических аспектах в узких областях своей деятельности. При этом такие управляющие ограниченны ролевыми требованиями в учреждении.

Адхократия

Адхократия - это форма управления, состоящая из сотрудников организации, которые высокопрофессионально выполняют свои обязанности. Обычно при адхократии группа специалистов эффективно и быстро решает поставленные задачи, в соответствии с определенной ситуацией.

Главное отличие адхократии от идеальной модели бюрократии, которую выделял Вебер, заключается в том, что в ней отсутствует строгое разделение трудовой деятельности и минимизируется формализация отношений и деятельности.

История развития бюрократии, основные теории власти

Статья в разработке

Развернуть содержание

Свернуть содержание

Бюрократия это, определение

Бюрократия - это (от фр. bureau - бюро, канцелярия и греч. κράτος - , власть) под этим словом подразумевают то направление, которое принимает государственное в , где все дела сосредоточены в руках органов центральной правительственной власти, действующих по предписанию (начальства) и через предписание (подчинённым); также под бюрократией подразумевают класс лиц, резко выделенный из остального общества и состоящий из этих представителей центральной правительственной власти.

Бюрократия - это организация профессиональных государственных служащих для квалифицированного, эффективного исполнения общественной . Начиная с М.Вебера большинство исследователей Б. (М. Крозье, Ф. Селзник, А. Гоулднер, С. Липсет и др.) главное внимание уделяли изучению ее структуры и функций как рациональной системы управления обществом.Наиболее полно основные принципы рациональной бюрократической организации представлены в работах Вебера.

Бюрократия - это социальный слой профессиональных управленцев, включенных в организационную структуру, характеризующуюся четкой иерархией, «вертикальными» , формализованными способами принятия решений, претензией на особый статус в обществе.

Бюрократия - это (bureaucracy) (от франц. bureau – канцелярия и греч. кратос – власть) система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. «Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления.

Бюрократия - это совокупность лиц, профессионально занимающихся управлением (чиновничество), ответственных перед государственным руководством и живущих за счет полученной заработной платы (жалованье); система управления государством через аппарат чиновников.

Бюрократия - это организация профессиональных государственных служащих, предназначенная для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики. Одним из первых критиков бюрократии был К. Маркс, который обратил внимание на то, что она связана с потерей организацией содержательной цели своей деятельности, с ее подчинением задаче самосохранения и укрепления, с превращением государственных целей в канцелярские, а канцелярских - в государственные.

Бюрократия - это система государственного управления, когда вследствие неразвитости гражданского общества фактическая власть в государстве принадлежит высшему чиновничеству и обслуживающей его номенклатуре, слой людей (чиновников), служащих в различных звеньях государственного аппарата и неразрывно связанных с системой государственного управления.

Бюрократия - это власть столоначальников (от французского bureau - стол; отсюда же русское слово «бюро», т. е. контора), следовательно, власть служащих бюро. Противостоит (служащие конторы - еще не народ), а в более широком смысле - политической власти. Этим бюрократия отличается от администрации. Администрация стоит на службе суверена; бюрократия его обслуживает, но и сама пользуется им, а часто стремится занять его место.

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл – им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при народоправства). Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер.

Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).

Под бюрократией также понимают замкнутый слой высших чиновников, противопоставляющий себя обществу, занимающий в нем привилегированное положение, специализирующийся на управлении, монополизирующий властные функции в обществе с целью реализации своих корпоративных интересов. Термин «бюрократия» используется не только для обозначения определенной социальной группы, но и системы организаций, создаваемых органами публичной власти с целью максимизации своих функций, а также учреждений и ведомств, включенных в разветвленную структуру исполнительной власти. Объектом анализа при изучении бюрократизма являются: противоречия, возникающие при реализации функций управления; управление как труда; интересы социальных групп, участвующих в бюрократических отношениях.

Существует смешение понятий, часто являющееся источником путаницы и взаимного непонимания людей. В отличие от бюрократического способа организации управления бюрократизм - болезнь общемировая, в той или иной степени распространенная почти во всех странах. По масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды. В точном смысле слова бюрократизм означает власть «бюро», т.е. письменного стола, - не народа, даже не конкретного лица, а должностной позиции. Иными словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть. Система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодовлеющую машину.

Чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным исполнителем, как полагал Вебер. Он склонен использовать свое положение для собственной выгоды. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу собственный интерес как якобы всеобщий. Другой объективной основой для перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из мнимой чиновника на компетентность, оставляющей за обычными людьми лишь роль просителей, ходатаев.

Поскольку первая задача чиновника - обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то постепенно она превращается в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания проблем, встающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими. Для понимания логики бюрократической машины важен известный Паркинсона: бюрократическая организация стремится к неограниченному расширению своего влияния. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел - скорее наоборот. Максимизация масштабов и сферы своего при минимизации ответственности - вот бюрократический идеал.

Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, канцелярщиной и т.п. Однако эти внешние симптомы болезни неправомерно смешивают с ее внутренним содержанием, которое еще В.И. Ленин удачно определил как подчинение интересов дела интересам карьеры. Бюрократизм включает следующие компоненты: в политическом аспекте - чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти; социальном - отчуждение этой власти от народа; организационном - канцеляристская подмена содержания формой; морально-психологическом - бюрократическая деформация сознания.

История бюрократии

Несмотря на то, что сам термин «бюрократия» появился только в начале XVIII века, концепция подобной административной системы существует с древних времён. Ключевым моментом для её возникновения является письменности, таким образом, первые «бюрократии» возникают уже в Древнем Шумере и Древнем Египте. В Древнем сложную бюрократическую систему создал Конфуций. Римская империя также имела бюрократический аппарат, особенно разросшийся и ставший оказывать негативное воздействие на экономику во времена Диоклетиана. После распада империи особенно сложную бюрократическую систему построила Византийская империя.

Теории бюрократии

Теории бюрократии - англ. theories of bureaucracy; нем. Burokratietheorien. Совокупность концепций (К. А. Сен-Симон, М. Вебер, Р. Мертон, Р. Бендикс, Ф. Селзник, А. Гоулднер, М. Крозье, С.Липсет), анализирующих функции и внутренние структуры бюрократической организации и рассматривающих процессы бюрократизации как явление, характеризующееся "рациональностью", внутренне присущей обществу и соответствующей современному научно-техническому уровню его .

С властью бюрократии соприкасается любое современное общество. И особенно общество переходного , как сегодня происходит у нас в . Сегодня трудно найти такое государство, в котором бы не относились к чиновникам негативно (это уже точно подмечено). Вместе с тем термин бюрократия" используется для обозначения формы организации институтов общества, особенностей работы органов власти, групп людей, владеющих техникой административной работы, обладающих и , способных готовить, составлять и интерпретировать политические решения и т. п.

Если отвлечься от множества оттенков при анализе проблем бюрократии, то можно выделить в самом общем виде два направления ее изучения: в рамках социологии политики; в рамках социологии организаций. Такое разграничение основных направлений в исследовании бюрократических структур, конечно же, в достаточной степени условно. Как известно, в социологии организаций значение придается, прежде всего, вопросу эффективности организационной деятельности, а проблема власти чиновничества является второстепенной.

По мнению ряда ученых, социология организаций не обладает соответствующими средствами исследования власти бюрократии, ибо формальные организации рассматриваются в качестве самодостаточного объекта изучения, нередко в отрыве от происходящих в обществе процессов. Для понимания сущности этой власти необходимо рассматривать бюрократию в более широком социально-историческом контексте.

Именно такой подход к административному аппарату наиболее четко проявляется в работах классиков политической социологии. Винсент де Гурнэ рассматривал бюрократию как новую форму государственного правления. Он считал, сущность и значение ее как раз и состоит в том, что работа правительства оказалась в руках правителей по профессии. Г. Гегель, Д.С. Милль, А. де Токвиль, Г. Моска, М. Вебер также рассматривали бюрократию как новый тип системы, где управленческая деятельность осуществляется назначенными профессиональными чиновниками.

Первое направление - классовые теории

Это позволяет развить положения о бюрократии как особом классе и о превращении бюрократом своего места в должностной иерархии в частную собственность. Бюрократия, являясь частью господствующего класса, безраздельно владеет двумя основными факторами, обеспечивающими жизнедеятельность общества, - управлением и собственностью, которые в нерасчлененном виде присутствуют на каждом уровне бюрократической иерархии. Можно выделить круг основных вопросов, которые ставятся и разрешаются представителями данного направления в изучении бюрократии: кто правит? в чьих интересах? каковы социальные основы власти бюрократии? кто реализует функции контроля над бюрократией?

Теория бюрократии Карла Маркса

Противоположную Гегелю интерпретацию соотношения чиновничьего государства и гражданского общества предложил К. Маркс. По Марксу, государство не выражает интересы граждан, а само их задает. Задача чиновников в обществе - только по форме поддерживать всеобщий интерес. Поэтому задачей института бюрократии в буржуазном обществе становится формойроизводство, направленное на создание иллюзии того, что государство охраняет всеобщий интерес. Для Маркса бюрократия представляет "волю государства", "сознание государства", "могущество государства". Содержанием деятельности бюрократии является формальный дух государства.

Необходимо отметить, что в понятии "бюрократия" Маркс соединял несколько значений. Этот термин включал как всю систему власти и управления, так и людей, входивших в эту систему. К данному институту он относил все элементы исполнительной власти, включая коллегиальные совещательные правительственные образования. Нередко Маркс использовал слово "бюрократ" в негативном смысле как носителя каких-либо патологических характеристик, связанных с управленческой деятельностью. Такая, присущая больше публицистике, чем научному дискурсу, трактовка чиновничьей деятельности усложняет проблему административного сектора как "исполнительного" института в системе властей.

Гегелевская диалектика всеобщего и частного интересов представлялась Марксу иллюзорной, так как она использовалось чиновниками для оправдания своих собственных интересов. Рассматривая роль бюрократии с точки зрения функционирования государственного механизма, Маркс обнаруживает парадокс: бюрократия как государственный институт, по существу, владеет государством, оно является ее частной собственностью.

Благодаря тому, что назначение бюрократии - быть примиряющей силой между гражданского общества, она получает возможность выдавать свой частный интерес за интерес всеобщий. Бюрократии свойственна иерархическая вертикаль, потому что чиновничеству необходимо создать впечатление своей значимости, необходимости своего института в обществе, замаскировать направляемый узкогрупповыми интересами характер своей деятельности. Бюрократы стремятся окружить тайной свою деятельность, создавая иллюзию своей компетентности.

Рассмотрение института бюрократии сточки зрения его происхождения, его классовой сущности и его будущего приводит Маркса к выводам о том, что бюрократия возникает как орудие буржуазии, при помощи которого последняя заменяет прежнюю, иерархизированную, основанную на феодальных привилегиях систему власти на новую, централизованную и упорядоченную. Но с эволюцией капитализма бюрократия становится служанкой буржуазии и лишается самостоятельности.

Однако в условиях парламентской республики бюрократия получает возможность, продолжая обслуживать интересы господствующего класса буржуазии, реализовывать и свое собственное стремление к самовластию. Сделанные Марксом в результате исследования государственных институтов в условиях капитализма выводы об их специфике непосредственно связаны с его основополагающей концепцией - теорией отчуждения и разделения труда, что придает проблеме бюрократии в марксовой интерпретации определенный философско-исторический смысл. Государственные учреждения являются продуктом отчуждения человеческой общественной сущности от человека или управления от управляемого субъекта.

Такое понимание сущности государства приводит Маркса к вполне логичному выводу о преодолении государства в обществе будущего, если последнее покончит с политическим разделением труда и частной собственностью. Идеал государства, по Марксу, - это община (коммуна), приходящая на смену классово-антагонистическому капиталистическому обществу в новом бесклассовом обществе. Следует обратить внимание еще на одну теорию Маркса, которая занимала значительное место в его политической философии и имела некоторое отношение к его историко-философской интерпретации института бюрократии - теорию противопоставления «Запада» «Востоку», «западного» «азиатскому» обществу.

Рассматривая историческое развитие человечества, Маркс отмечал существующие в разные периоды и в разных формах два вида государственных структур:- европейские, западные, классовые;- деспотические, восточные, азиатские, патриархальные. Разрабатывая теорию «восточной» формы государства на примере известных ему азиатских обществ, Маркс создал очень близкую к реалиям жизни модель социальных отношений, характеризующуюся преимущественным могуществом государства.

При азиатской форме правления, азиатском способе производства государство, если не поглощает полностью общество, то, по меньшей мере, становится сильнее общества, потому что коллективным трудом управляют государственные служащие. Нерасчлененность политики и управления, политики и экономики, отсутствие собственности у населения, ограниченные товарно-денежные отношения - сущностные составные специфической «восточной», «азиатской» формы господства государства, однако Маркс не определял такой тип государственных служащих в качестве господствующего класса.

Второе направление - организационные теории

В этой группе теорий особое место принадлежит теории М. Вебера. Вебер предлагает бюрократическую модель организации, но в отличие, например, от представителей концепции "организация - машина" (А. Файоль, Л. Урвик) он не занимается детально практическим построением бюрократических отношений с целью снятия появляющихся в процессе развития этих отношений проблем, его исследование "административной" организации предлагает преимущественно теоретическую модель.

Теория бюрократии Гегеля

Один из первых научных анализов сущностных характеристик феномена бюрократии принадлежит Гегелю, хотя сам термин "бюрократия" философ в своих работах и не использует. Однако всеобщность бюрократии (исполнительной власти, чиновничества) предстает в его теории государства и права в неразрывной связи с определенным типом организации, управления и власти, то есть как всеобщность государства.Государство для Гегеля - "действительность нравственной идеи", "в-себе-и-для себя разумное", "шествие бога в мире". Чиновничье государство - это "средоточие государственного сознания и наиболее выдающейся образованности".

Оно представляет собой основу среднего сословия. Такой тип государства, являющийся формой выражения всеобщего интереса, обусловлен наличием гражданского общества. Гражданское общество определялось Гегелем как комплекс частных лиц, классов, групп и институтов, существование которых не обусловлено напрямую наличием государства. Это общество, согласно Гегелю, есть рационально структурированное общество, нормы, жизни которого отличны от норм государственной жизни. Однако различные компоненты гражданского общества находятся в постоянном конфликте, и значительное усиление одних из них может привести к ослаблению других.

Поэтому гражданское общество не в состоянии сохранить себя как "гражданское", если оно не управляется государством. Основной функцией исполнительной власти в теории Гегеля являлась реализация решений, которая должна осуществляться монархом в соответствии всеобщим интересом. Осуществление данной функции возлагалось на коллегиальные совещательные органы и государственных чиновников в соответствии с принципом разделения властей. Гегель не отрицает принципы правового государства, но считает, что разделение властей не предполагает их противостояния, а является проявлением диалектического единства государства и общества.

При этом он с сомнением относится к теории , считая конституционную монархию истинным выражением и конкретным завершением абсолютной идеи права. В условиях, когда гражданские институты по своей природе не выявляют всеобщий интерес, (они находятся в конфликтном состоянии между собой), государственные служащие, во-первых, обязаны получать профессиональную подготовку, во-вторых, должны быть обеспечены государственным денежным содержанием для того, чтобы их собственные интересы не стали помехой осуществлению ими всеобщего интереса.

Одновременно Гегель выделяет ряд условий, которые гарантируют то, что власть чиновников не выйдет за пределы всеобщего интереса: наличие верховной власти, то есть: "установление суверенитета сверху"; установление иерархии внутри чиновничьего аппарата, которая ограничивает его произвол; постоянный конфликт между бюрократией и частными корпорациями; непосредственная нравственная и умственная культура чиновника. Формированию управленческой культуры Гегель придавал особое значение, потому что она должна быть, по его мнению, интеллектуальным противовесом механистической направленности государственного аппарата.

Гегелевская модель бюрократического управления исходит из взаимозависимости и тождества государства и гражданского общества, во-первых, во-вторых, -из необходимости для формирования этой взаимозависимости среднего класса. Одновременно бюрократия вместе с монархией объявляется Гегелем нейтральной силой, которая стоит над конфликтующими группами людей с их особыми интересами, составляющими гражданское общество. Чиновники воплощают универсальные интересы всего общества, так как они наделены специфическими знаниями, необходимыми для современного государства.

Теории бюрократии по Веберу и Вильсону

Появление термина «бюрократия» связывают с именем французского экономиста Винсента де Гурнэ, который ввел его в 1745 г. для обозначения исполнительной власти. В научный оборот этот термин вошел благодаря немецкому социологу, экономисту, историку Максу Веберу (1864-1920), автору наиболее полного и всестороннего социологического исследования феномена бюрократии.

Вебер предложил следующие принципы бюрократической концепции организационной структуры: иерархическое построение организации; иерархия приказа, построенная на легальной власти;подчинение нижестоящего работника вышестоящему и ответственность не только за свои действия, но и за действия подчиненных; специализация и разделение труда по функциям;четкая система процедур и правил, обеспечивающая единообразие выполнения производственных процессов; система продвижения и пребывания в должности, основанная на умениях и опыте и измеряемая стандартами; ориентация системы коммуникаций как в организации, так и вне се на написанные правила.

Термин «бюрократия» Вебером использовался для обозначения рациональной организации, предписания и правила которой создают фундамент эффективной работы и позволяют бороться с фаворитизмом. Бюрократия рассматривалась им как некий идеальный образ, наиболее эффективный инструмент управления социальными структурами и отдельными структурными единицами.

По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость распределения ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации. Бюрократию как рациональную машину управления характеризуют: жесткая ответственность за каждый участок работы: координация во имя достижения организационных целей; оптимальное действие безличных правил; четкая иерархическая зависимость.

Однако позже Вебер стал различать бюрократию в позитивном смысле (западная рациональная система управления) и в негативном смысле (восточная иррациональная система управления), понимая под восточной иррациональной системой управления такую, в которой инструкции, приказы, задания и прочие формальные атрибуты власти становятся самоцелью.

В начале XX в. немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии (Weber М. Theory of social and economic organization. New York, 1964). Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без и связей добиться справедливости было невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были неопределенны, а главное - во всем господствовали произвол, личное усмотрение. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

Впрочем, патриархальная система имела и свои удобства. Найдя личный контакт с «нужным лицом», проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить . Между ними возникали не формально-деловые, а теплые, порой дружеские отношения. Однако недостатки такой системы явно перевешивали. Поэтому в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний.

Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер. Он указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился преобладающим во всех политических системах и, более того, во всех организациях, в которых управление осуществлялось в крупном масштабе.

В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить общие черты для всех современных административных систем. Он указывал десять таких черт, но для удобства они могут быть сведены к четырем главным признакам: компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно; иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации; вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению; все должностные лица должны быть хорошими в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Из его модели бюрократии следует, что эффективность может быть достигнута благодаря рациональному разделению труда и четкому сфер компетенции. Если рассмотреть элементы веберовской модели бюрократии, то каждый из них соответствует этому критерию эффективности. Основным признаком бюрократии является систематическое разделение труда, при помощи которого административные проблемы разбиваются на поддающиеся решению задачи.

Другие признаки бюрократии служат той же цели. Ее безличный характер гарантирует отсутствие фаворитизма в подборе персонала, который назначается в соответствии с индивидуальными достижениями, в самой управленческой деятельности, свободной от непредсказуемости личных связей. Подчиненность правилам позволяет бюрократии вести большое число дел единообразно, тогда как наличие процедур для изменения этих правил освобождает от ограничений традиции.

В американской административной науке ту же идею развивал в конце XIX в. будущий Вудро Вильсон. Его главный труд по этой проблеме, считающийся классикой и источником вдохновения для многих поколений американских администраторов, - «Изучение администрации»(Wilson Woodrow The study of Administration) был опубликован в 1887 г.

Основные идеи Вильсона таковы: в любой системе управления существует единый управляющий центр как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности; структурное сходство всех современных правительств; отделение управления от политики;профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности; наличие хорошей администрации как необходимое условие человеческой и достижения благоденствия.

Как видно, Вебер и Вильсон с разных сторон сформулировали в сущности аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация - технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее выше всех прочих видов.

Другими словами, бюрократия - это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью. Можно выделить три ее главных «идеологических» постулата: бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», не вмешиваясь при этом в политический процесс;это наилучшая из всех возможных форм организации; важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных (человеческих) влияний на принятие решений.

Однако исследования реальной работы организаций говорят о том, что следование бюрократическим нормам может не только способствовать, но и препятствовать эффективности. Это происходит потому, что принципам бюрократической организации сопутствуют существенные дисфункциональные эффекты, которые тем более выражены, чем более последовательно применяются эти принципы. Следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность. Иерархия часто препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы.

Наиболее точный подход, как нам представляется, был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права». Вот некоторые его выражения: бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества; бюрократия составляет особое замкнутое общество в государстве; бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства.

Теории бюрократии по Мертону и Гоулднеру

По мнению американских социологов Р. Мертона и А. Гоулднера, наиболее распространенной дисфункцией, порождаемой бюрократией, является перенос акцента с целей деятельности на ее средства, в результате чего жесткая иерархия, неукоснительное исполнение инструкций, строгая дисциплина и т.п. превращаются в тормоз на пути рациональности. Иными словами, рациональное устройство воспроизводит внутри себя элементы иррационального.

Роберт Мертон (1910-2003) оценивал бюрократию следующим образом: в результате неукоснительного следования формальным правилам и конформизма работники управления в конечном счете теряют способность принимать самостоятельные решения;постоянная ориентация на правила, реляции и формально разработанные руководства к действию приводит к тому, что данные нормативы становятся всеобщими и окончательными, а их соблюдение - основной задачей и результатом организационной деятельности;все это обусловливает отказ представителей бюрократии от творческого, самостоятельного мышления и даже от компетенции; следствием становится рождение стереотипного бюрократа, не имеющего воображения и способности к творчеству, не гибкого в применении официальных норм и правил;итог деятельности такого бюрократа - замкнутость бюрократической касты, возвышение ее над работниками.

Трудности в бюрократических структурах связаны с преувеличением значимости стандартизованных правил, процедур и норм, точно определяющих: как работникам следует решать поставленные перед ними задачи, реализовывать запросы других подразделений организации, взаимодействовать с клиентами и общественностью.

Вследствие этого организация утрачивает гибкость в отношениях с внешней средой: клиенты и общественность ощущают неадекватность реакции на их запросы и требования, поскольку их проблемы решаются строго в соответствии с установленными нормами без учета сложившейся ситуации;если клиенты или представители общественности указывают бюрократу на излишнюю приверженность нормам, он ссылается на соответствующее правило или инструкцию;при этом бюрократ не может быть наказан, так как формально он действует абсолютно правильно.

Для бюрократической формы управления характерны следующие негативные социально-психологические черты: игнорирование человеческой природы; господство духа отчуждения; ограниченные возможности высказывания взглядов, особенно тех, которые противоречат общепринятому образу мышления; подчиненность личных целей работников целям организации; несовместимость с развитой деятельной личностью; приспособленчество; игнорирование неформальной организации и межличностных отношений.

Американский социолог А. Гоулднер, развивая идеи Вебера, выделял в современном обществе два типа бюрократии: представительную, где власть опирается на знание и умение;авторитарную, где власть опирается на негативные санкции, повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности.

В социологии теория бюрократии является одной из самых разработанных. Тем не менее к этой теме вновь и вновь обращаются. Почему? По мнению А. Тоффлера, бюрократия обладает тремя основными чертами - стабильностью, иерархией, разделением труда.

Социологи считают, что без бюрократии у общества нет перспективы развития, так как эта форма управления является единственно работоспособной и приемлемой. В связи с этим одна из основных задач современного управления состоит в изменении роли бюрократии в деятельности организации в соответствии с принципами, разработанными Вебером. Достижение этой цели возможно при изменении установок представителей бюрократии и провозглашении их благополучия и карьеры с конечным результатом деятельности организации.

Виды бюрократии

Со времени изучения бюрократии Вебером она претерпела существенные изменения, развиваясь вместе со структурами организаций. В настоящее время различают три вида бюрократии.

Аппаратная (классическая) бюрократия полностью соответствует модели Вебера. При таком типе бюрократии работники управления весьма слабо используют профессиональные знания, поскольку их основная обязанность - выполнение общих управленческих функций и они ограничены рамками своей роли в организации.

Основными достоинствами аппаратной бюрократии являются: стабильность функционирования организации и органов ее управления; четкое разделение труда; стандартизация и унификация всей деятельности, что снижает ошибок; сокращение времени ролевого обучения работников управления; формализация, обеспечивающая стабильность и слаженность работы; централизация, гарантирующая надежность управления.

Аппаратной бюрократии присущи следующие недостатки: опасность возникновения бюрократизма; отсутствие достаточной мотивации; неполное использование умственных способностей и психологических особенностей работников; неэффективность в изменяющихся условиях и при нестандартных ситуаций, поскольку зачастую принимаются неадекватные и несвоевременные управленческие решения. Аппаратная бюрократия составляет основу управления в министерствах и ведомствах, в большинстве учреждений государственного или муниципального управления, может быть основой управления в организациях со стабильной структурой и мало изменяющимися отношениями с внешней средой.

Профессиональная бюрократия

Профессиональная бюрократия предполагает у управляющих наличие глубоких теоретических и практических знаний в узких областях деятельности, ограниченных ролевыми требованиями. Перечислим основные характеристики деятельности профессиональных бюрократов: высокие степень специализации и компетентность; учет не только процесса управления, но и условий его протекания; меньшая формализованность (по сравнению с аппаратной бюрократией); большая свобода в принятии управленческих решений в рамках своей роли, где как высший руководитель не столь осведомлен в решении узких, специфических вопросов деятельности; группирование по функциональному и иерархическому принципам и централизованное принятие управленческих решений.

Для профессиональной бюрократии характерны следующие достоинства: возможность решения неординарных задач, требующих применения профессиональных знаний; весьма высокая мотивация работников на достижение организационных и групповых целей, а не только личных; ослабление контроля высшего руководства за деятельностью, что дает большую свободу для творческого решения проблем управления.

Стоит отметить недостатки профессиональной бюрократии: эффективность ее резко снижается, когда организация функционирует в неизменных условиях, а основные се компоненты не подвергаются постоянному воздействию внешней среды; подбор, расстановка и обеспечение функционирования работников приобретают особое значение, так как уровень их профессионализма должен быть весьма высоким. Это предполагает дополнительные на обучение работников управления; усложняются формы применения власти: помимо власти принуждения и вознаграждения здесь должны активно использоваться экспертная и информационная власть.

Адхократия как форма бюрократического управления возникла сравнительно недавно, в 1970-е гг. Термин происходит от лат. ad hoc - специальный и греч. kratos - власть. А. Тоффлер использовал его для обозначения организационной структуры, основу которой составляют временные рабочие группы, создаваемые для решения одной задачи или проекта. Адхократия - это аппарат управления, состоящий из работников, профессионально выполняющих управленческие функции. Эта быстро изменяющаяся адаптивная структура организуется вокруг проблем, которые решаются группами специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с ситуацией.

Адхократы отличаются от идеальных бюрократов Вебера отсутствием строгого разделения труда, четкой иерархии, минимальной формализацией деятельности, быстрым реагированием на любые изменения во всех компонентах организации и внешней среде. Девизадхократии - максимальная гибкость и адаптивность по отношению к изменяющейся ситуации. Адхократия лишена многих недостатков, присущих бюрократии, наиболее эффективна в современных условиях и имеет перспективное будущее.

Ядром системы ценностей бюрократизма являются: карьера, с которой связаны все помыслы и ожидания служащего; самоидентификация служащего с организацией; служение организации как средство достижения собственной выгоды. Из множества противоречий, существующих в управлении, в качестве основного можно выделить противоречие между объективно общественным характером управления (ибо в этот процесс вовлечены и прямо зависят от его результатов практически все члены общества) и субъективно замкнутым способом его осуществления, так как в итоге управление, призванное отражать волю общества, осуществляется довольно локальной социальной группой профессионалов-управленцев.

Одной из существенных черт бюрократии является стремление монополизировать власть и управление. Достигнув монополии, чиновники стремятся организовать сложную систему служебной тайны, которая препятствует вынесению реальной оценки их действий служащими либо общественностью. Идеал чиновничьего регулирования заключается в том, чтобы самим издавать нормативные акты, принуждать общество к их исполнению, не допуская над собой какого-либо контроля. Таким образом, основной социально-политический интерес бюрократии состоит в реализации и защите монопольного отправления ею властных функций в обществе.

Основные модели бюрократии

Государственная служба предназначена для выполнения функций государственного управления, аппарат которого организован на принципах бюрократии. В современной литературе понятие «бюрократия» имеет несколько значений: синоним понятий «управление», «администрирование»; рационально организованная система управления, в которой дела решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне в соответствии с законами и установленными правилами.

Исследованием бюрократии занимались многие выдающиеся ученые. Ими выдвинуто ряд теорий, идей, описаны типы (модели) бюрократии. Основными моделями бюрократии являются: патримониальная (патриархальная), рациональная, азиатская (восточная), партийно-государственная (советская), реалистическая (современная), поведенческая и др.

Патримониальная модель бюрократии характеризует государственную службу феодальных государств, в которой преобладают традиции. Для развитого патримониализма характерно отсутствие особых формальных (правовых) норм, регулирующих государственную службу.Патримониальная бюрократия использует традиционные методы решения задач государственного управления: личные связи, протекция; вознаграждение, взятки, подкуп, дары, вымогательство; сила (насилие), усмотрение, произвол и др. Успешность решения дел, зависящих от государства, определяется также статусом, богатством гражданина.

Патримониальная модель бюрократии получила наиболее широкое развитие в Древнем Египте, Римской империи, Византии, Китае. Ряд ее элементов характерен и для государственной службы Российской Федерации до реформ Петра I: появление служивого сословия вместо родового начала осуществления государственного управления; возрастание роли служебной пригодности при назначении на должности государственной службы; господство системы «кормления»; спонтанный характер служебных поручений; жесткая дисциплина и т. д. При этом правители (князья, цари) нередко опирались на военную силу.

Имперская (азиатская) модель бюрократии

Эта модель наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Ее классическая форма - китайская бюрократия. О ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государственной службы. На самом деле «китайская модель», несмотря на некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (система экзаменов на право получения должности плюс ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна.

Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. (Сын Небес) был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управляющими императорской собственностью. Человеческая же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т.е. хорошего и плохого - инь и янь. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына Небес.

Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности кандидатов служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств. Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов.

К числу таких механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора можно отнести: отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма; постоянный кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало успеха).

Также к механизмами подчинения нужно отнести: крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, нередко составлявший лишь несколько лет), а это лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей; личную зависимость всех чиновников от императора; жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций.

Например, запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам одного клана служить в одной провинции, запрет на браки из числа местных жителей, запрет на приобретение собственности под юрисдикцией чиновника; финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы, связанные с получением должности). Его благополучие зависело от умения выжать из императорских подданных максимум , в том числе и в свою личную пользу. Это неизбежно превращало чиновника в легко уязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем и т.п.; отсутствие у чиновников каких-либо личных либо корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений.

Все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью (это одно из ключевых отличий китайских чиновников от «веберовских» бюрократов);особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров); практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни; отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император; и, конечно, личной системы всех назначений.

Известный китаевед Л.С. Переломов, анализируя влияние политической на организацию китайской администрации, перечисляет близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний влегизме - политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы: систематическое обновление аппарата; равные возможности для чиновников; четкая градация внутри самого правящего класса; унификация мышления чиновничества;цензорский надзор; строгая личная ответственность чиновника.

Система, позволявшая держать бюрократов «в узде», была глубоко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает понимание основателями опасности от недостаточно подконтрольной бюрократии. Азиатская («имперская» или «восточная») модель описана в середине XIX в. К. Виттфогелем на основе идей английской школы в политэкономии об «азиатском» обществе и К. Марксом - об «азиатском» способе производства, где верховным собственником являлось всемогущее государство.

Наиболее развитой формой этого вида признана китайская бюрократия, просуществовавшая более двух тысяч лет. Эта модель бюрократии отличалась следующими чертами: сдача экзаменов на вакантную должность государственной службы как форма проверки способностей кандидата служить императору, обеспечивать стабильность существующей системы управления; «атомизация» бюрократии, т. е. ее разобщение с тем, чтобы она не могла объединиться против верховной власти; отсутствие узкой специализации служащих с целью их безболезненной замены в любое время; крайняя ограниченность перспектив служебной карьеры; личная зависимость всех служащих от императора; жесткие меры против неформальных связей на службе (запреты на личную дружбу, родственные связи, приобретение собственности).

Также такие черты как: финансовая зависимость служащих не столько от императорского жалованья, крайне низкого, сколько от подданных, что порождало возможность держать служащих «на крючке» как нарушителей закона; отсутствие гарантий против произвольных увольнений; наличие секретной полиции (цензоров) для контроля высшей и средней бюрократии; отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император; личная система всех назначений. Имперская модель бюрократии особенно активно использовалась в России до XVIII в. с некоторыми особенностями из-за присутствия в ней элементов византийского и татарского вариантов государственной службы. Имперская модель доминировала в Российской Федерации и в советский период.

Теория рациональной бюрократии была выдвинута в начале XX в. выдающимся немецким социологом М. Вебером. Он считал эту бюрократию одним из наиболее крупных социальных изобретений человечества, технически самой совершенной из всех мыслимых организационных форм. Ряд идей, касающихся этого типа бюрократии, высказан несколько ранее в работах А. Токвиля, Д.С. Милля, В. Вильсона, а также в трудах Г. Гегеля.

Теория рациональной бюрократии характеризует государственную службу развитых капиталистических государств, прежде всего Западной . М. Вебер выделил устойчивые и определяющие принципы функционирования бюрократической системы государственного управления: личная свобода служащего, защищенность от произвола вышестоящих должностных лиц; иерархия должностей, четкое определение порядка субординации и подотчетности; статус должности государственной службы как единственного занятия служащего, несовместимого с другими занятиями (предпринимательство, политическая деятельность и т. д.).

Также в выше перечисленным принципам следует добавить: право служащего на карьеру и наличие соответствующих правовых норм продвижения по службе; нормативное закрепление компетенции каждого уровня \ правления; сопровождение реальных действий по управлению (принятие решений, сбор и обобщение информации, контроль исполнения и т. д.) письменными документами и их хранение; компетентность служащих не только по специальности, но и в сфере администрирования, управления; безличностность как основа рационализации, гарантия от произвола, решение дел строго по закону, «без любви и ненависти»; строгая дисциплина и контроль действий служащих и др.

Реализация этих принципов обеспечивает превосходство народовластия благодаря четкости, быстроте, компетентности, преемственности, стабильности, субординации, безличности деятельности государственных служащих. Преимущества рациональной бюрократии над патримониальной М. Вебер сравнивал с превосходством механического производства над ручным. В основе ее эффективности лежит профессионализм, правовые нормы, объективность, невмешательство в политику.

Взгляды М. Вебера в целом совпадают с выводами американского ученого, ставшего впоследствии президентом США, Вудро Вильсона. В работе «Изучение администрации» (1887 г.) он выдвинул следующие принципы бюрократии: наличие единого управляющего центра системы управления как предпосылка ее эффективности и ответственности; отделение управления от политики; профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности и др.

Особое значение сохраняет идея Вильсона, развитая затем Гудноу, о дихотомии системы государственного управления, в котором выполняются два вида управления: политическое и административное. Политическое управление осуществляется выборными лицами, сменяемыми в любой момент. Административное управление осуществляется государственными служащими, назначаемыми на соответствующие должности, несменяемыми при замене политических руководителей, работающими на основе принципов профессионализма, стабильности, карьеры и т. д. Такой подход обеспечивает эффективность всей системы государственного управления.

В Российской Федерации ряд элементов модели рациональной бюрократии был введен Петром I в 20-х годах XVIII в. на основе таких актов, как «Генеральный регламент» и «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины». Особое значение имело введение требований к уровню профессионализма служащих, карьерной системы служебных назначений, мер по ослаблению личных связей при приеме на службу и ее прохождении. Система совершенствовалась в течение почти двух столетий и была отменена вследствие Октябрьской революции 1917 г.

Партийно-государственная модель бюрократии господствовала в советский период российской истории, а также в ряде стран, строивших в то время социалистическое общество. Экономической основой этой модели бюрократии была общественная собственность на средства производства (что сближает ее с имперской моделью), политической - руководящая роль монопольно правящей партии.

Для этой службы характерны следующие черты: модификация личной системы назначений партий (введение с этой целью номенклатуры - основной и учетной), расстановка членов партии на ключевых должностях государственной службы; рассмотрение государственной службы как узкопрофессиональной, а не управленческой деятельности; ассимилированный подход к государственным служащим, когда они не выделяются из общей массы служащих и действуют в соответствии с трудовым, а не административным правом; служащего - не выше среднего рабочего.

Реалистичная модель бюрократии

Обратимся теперь к той трактовке бюрократии, которая названареалистической. Фактически именно она является сейчас господствующей в странах западной власти народа. По сути, речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели. Другой, во многом альтернативный подход начал формироваться в 70-е гг. прошлого века усилиями в основном американских авторов. Выражая общий дух во многом революционного для Запада времени конца 60-х - начала 70-х гг., они подвергли фундаментальной критике само стремление представить бюрократию высшей формой организации, позволяющей наилучшим образом решать проблемы современной цивилизации.

Появились концепции «отзывчивой» администрации, полицентризма, «плоских» структур и т.д. Сегодня в мировой практике уже осознана первостепенная роль в управлении, в том числе и государственном, культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех.

Еще одна сторона процесса принципиальных изменений в государственной службе - это ееповорот в сторону людей. Гражданин рассматривается как своего рода«клиент» государственных учреждений. Из статуса подопечного, просителя он переходит в статус реализующего свои оказываемых ему государством услуг. В целом происходящий в последние десятилетия пересмотр принципов госслужбы можно свести к следующим направлениям: анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов; поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации; уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур и т.п.; децентрализация, удешевление, сокращение администрации;ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»;введение менеджмента и даже в значительной части госслужбы; максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан;значительное повышение внимания к культурным и морально-этическим аспектам госслужбы.

Любопытны аспектыборьбы с бюрократией. Традиционно те, кто находится за пределами власти, с удовольствием разоблачают и критикуют бюрократические измышления в формировании и реализации власти. Каждый уважающий себя оппозиционер считал и считает своим обвинять действующую власть в бюрократизме. Но стоит тем же самым лицам, движениям прийти к власти, овладеть государственным аппаратом, как они часто воспроизводят бюрократию, причем не меньшую, чем свергнутая.

Государственный аппарат существует и отнюдь не собирается самоликвидироваться. Если бы какой-нибудь захвативший власть безумец попытался сделать что-то подобное, это привело бы общество к немедленной катастрофе. Получается, что объекты и субъекты критики бюрократизма меняются местами, создавая в общественном мнении впечатление борьбы с бюрократизмом, а он воссоздается то в одной, то в другой формации, то в одном, то в другом типе государства. Мало кто из исследователей пытается увидеть реальные истоки его многовекового существования.

Современная («поведенческая», «реалистическая») модель бюрократии отражает результаты модернизации веберовской модели в процессе административных реформ, начавшихся в 1978 г. в Новой Зеландии, в 1979 г. - в Англии, затем в , США и ряде других развитых стран, а с 1993 г. - в России.

Условиями модернизации веберовской модели государственной службы стали: становление информационного, постиндустриального общества; возникновение новых технологий производства и управления; коренное изменение роли человека на производстве и в жизни государства. Научной основой реформ стали теории «человеческих отношений», «общественного выбора», «плоских» и сетевых структур.

Изменения в системе государственного управления затронули проблемы разделения труда и ролей между государственными служащими и политиками, масштабов и содержания задач государственной службы, подходов к реализации требований ее нейтральности и независимости. На этой основе складывается более совершенная, модернизированная, по сравнению с веберовской, модель бюрократии. Она характеризуется следующими чертами:

Изменение целей государственной службы, смысла ее существования благодаря решительному повороту к нуждам населения, задачам развития гражданского общества;

политизация бюрократии, размывание границ между ею и политиками, совместное с ними участие в принятии решений и управлении; дополнение формальной структуры неформальной, включение в модель субъективного, человеческого фактора измерения государственной службы, изменение требований к государственным служащим, выдвижение на первый план их профессионализма, компетентности, конструктивности, активности, инициативности, способности к оправданному , принятию решений в условиях возрастающей неопределенности, недостатка или отсутствия управленческой информации на основе развитой интуиции; уменьшение роли вертикальной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских», горизонтальных, сетевых структур в государственной службе, снижение значимости традиционной административной «лестницы чинов и званий»; коммерционализация государственной службы, перевод части государственного аппарата на рыночные принципы функционирования, прежде всего в сфере реализации социальных услуг населению; разделение функций политики и обслуживания граждан, передача на конкретной основе ряда функций государственных учреждений частным ; менеджеризация государственной службы, использование достижений управленческой культуры предпринимательства в деятельности государственных служащих; усиление внимания к сохранению вечных, универсальных ценностей - честности и компетентности государства, его ответственности перед гражданами за нанесенный ущерб, уважение к закону; эти требования вызваны фиксируемой в исследованиях тенденцией снижения профессионализма государственных служащих и уровня административной морали.

Реалистическая модель государственной службы может стать ориентиром для субъектов управления и реформирования современной государственной службы Российской .

Российская специфика бюрократии

Что же касается Российской Федерации, то в ней сочетались различные варианты «имперской» модели: до XVIII в. доминировало сочетание византийского и татарского вариантов, причем последний в свою очередь использовал в огрубленном виде элементы китайского образца (в частности, в сборе налогов). С петровскими реформами в него добавились элементы, заимствованные из европейского абсолютизма, т.е. у «полуимперского» варианта. С XIX века, а особенно со второй его половины - со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель «государевой службы» все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс.

Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего государственной), при которой имеет место подмена общей воли организации (общества, граждан) волей группы лиц.

Такая подмена инициируется многими причинами: нерациональным построением государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур; отсутствием или слабым правовым регулированием процессов управления с точки зрения как материальных, так и процессуальных норм; низким уровнем контроля за соблюдением установленных процедур; недостаточной профессиональной подготовкой политических деятелей и государственных служащих.

Реалии истории и современности убедительно показывают, что при бюрократизме идет подмена не только воли, но и интересов и целей. Отсюда культ руководителя, мессианское мышление чуть ли не каждого «начальника», замкнутость, верноподданность окружения, скрытые механизмы подбора кадров и многое другое. Бюрократизм приводит к тому, что в результате подменыгрупповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие. Власти в таких случаях делают вид, что они действуют от имени и по поручению всех и что они ни говорят и ни вершат, то все якобы во благо всех, для пользы и развития, хотя все имеют по соответствующим вопросам иное, часто противоположное мнение. Формализм, чинопочитание, многописание и т.п. - есть не что иное, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за «внешним» сути «внутреннего» - использование власти ради личной корысти.

Бюрократия - вид государственного управления, при котором характерна четкая управленческая иерархия, сосредоточение всех дел управления в органах центральной государственной власти, действующей в рамках предписаний, правил и стандартов, и через показатели оценки и эффективности работы, компетенцию оцениваются действия подчиненных; под бюрократией подразумевают также класс лиц, четко выделенных и отделенных от остального общества, которые являются представителями центральной государственной власти.

Бюрократия это засилие чиновников, затрудняющее ведение бизнеса и усложняющее жизнь простых людей бумажно-процедуральной волокитой. В дословном переводе с франко-греческого «бюрократия» означает «власть чиновников», а точнее «власть чиновничьих столов». В России бюрократия, помноженная на коррупцию и криминал, делает ведение бизнеса просто таки сизифовым трудом.

С начала XX века термин «бюрократия» начинает приобретать негативную окраску и становится синонимом бумажной волокиты и процедуральных препонов, которые возникают не только у бизнесменов, но и у простых людей при решении административных вопросов. Особенно сильно ужасы бюрократии отражены в романе Франца Кафки «Процесс».

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл – им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии).

Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер. Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).

Признаки бюрократии. Описывая идеальную бюрократическую организацию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей.

Важнейшими из них являются:

1. Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.
2. Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство – в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.
3. Четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых – это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.
4. Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

Множество правил, которые охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола сотрудников. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет подобрать людей, обладающих стандартной подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик риск отбраковать нестандартно мыслящих и талантливых кандидатов на должность.

Бюрократия как социальная угроза. Существует опасность вырождения бюрократических систем управления, когда они не повышают, а тормозят эффективность своей деятельности.

Ученые выделяют три основные проблемы, порождаемые бюрократической организацией управления:

1. Отчуждение от человека. Бюрократия призвана решать проблемы людей. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, однако лишает при этом людей их уникальности. Любая проблема подстраивается под единый для всех шаблон и решается принятым ранее образом. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.
2. Ритуализм. Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р.Мертон ввел специальный термин – «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей организации.
3. Инерция. Хотя бюрократия создается для решения определенных проблем, это не означает, что когда эти проблемы будут решены, то организация перестанет существовать. Как и любая другая организация, бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая организация может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей.

Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится «хозяином» над теми людьми, которыми он должен руководить. В этих условиях расцветает коррупция.

Для уменьшения негативных последствий бюрократизации управления необходима система внешнего контроля за деятельностью чиновников – со стороны граждан (клиентов бюрократии) и/или руководителей. Как правило, оба эти метода сочетаются: гражданам предоставляют право жаловаться на бюрократов в правоохранительные органы, хотя и эти органы сами могут подвергнуться бюрократическому перерождению. Трудность организации контроля над бюрократией является весомым аргументов сторонников анархии, стремящихся отказаться от деления общества на управляемых и профессиональных управляющих. Однако на современном этапе развития общества отказаться от профессионализации управления не представляется возможным. Поэтому некоторая бюрократизация управления воспринимается как неизбежное зло.

Формирование бюрократии. Бюрократия может формироваться несколькими способами:

1. Бюрократическая структура вырастает вокруг В.И.Лениным видного лидера. Этот способ Вебер определил как «рутинизация харизмы». Смысл его заключался в том, что группа людей, объединенная вокруг яркой личности, постепенно превращается в бюрократическую структуру, которая своей целью видит внедрение в обществе идей и взглядов своего лидера. Примером может быть бюрократизация созданной В.И.Лениным партии большевиков.
2. Бюрократическая структура возникает вокруг группы людей. В этом случае она с самого начала сознательно создается для выполнения определенных целей и задач. Например, при образовании корпорации (акционерного общества) владельцы капитала нанимают профессиональных управляющих для руководства фирмой. Именно таким образом формируются государственные и корпоративные бюрократические системы.
3. Источник бюрократической структуры – уже существующая бюрократическая организация, при этом новая структура обычно выделяется из уже существующих. Так происходит, когда возникает новое поле деятельности и постепенно образуется новый отдел или департамент, который им занимается.
4. Источник создания бюрократии – своеобразное «политическое предпринимательство». Это происходит, когда группа людей, придерживающаяся определенных взглядов и совместными усилиями защищающих их, создают бюрократическую систему, члены которой занимаются политической деятельностью как профессией. Именно так сформировались большинство политических партий.

Развитие бюрократии при эволюции общества. Хотя термин «бюрократия» возник только в 18 в., сами бюрократические структуры существовали задолго до этого.

Бюрократия начала развиваться уже в самых древних государствах, где происходила профессионализация управления. Бюрократизация управления была одной из отличительных черт Древнего Египта и Римской империи. Ярким примером бюрократической власти в добуржуазных обществах считается императорский Китай, где существовала экзаменационная система отбора кандидатов на пост чиновников, многозвенная иерархия чиновников разных рангов и огромная власть чиновников-бюрократов над подданными.

Хотя в эпоху буржуазных революций бюрократизм и пытались неоднократно уничтожить, построить систему управления без ее профессионализации обычно оказывалось невозможным. Поэтому до сих пор бюрократические структуры не только сохраняются, но даже усиливаются из-за усложнения процессов управления. Примерами бюрократии являются организация управления в правительстве, вооруженных силах, корпорациях, больницах, судах, школах и т.д.

В современную эпоху принято говорить о бюрократии «восточного» и «европейского» толка.

Бюрократия восточного типа встроена в систему государственного управления и является ее неотделимой частью. С помощью бюрократии правительство приобретает возможность контролировать все стороны жизни общества и постепенно ставит себя вне общества и над ним. Государство становится намного сильнее общества, формируется бюрократическое господство (власть-собственность). Вебер назвал этот тип бюрократии патримониальной.

В отличие от своего восточного аналога, европейская бюрократия хотя и связана с правительством, но не является его сутью. С самого начала своего развития в капиталистическую эпоху правительства в странах западноевропейской цивилизации находились под контролем общества, и этот контроль сдерживает формирование сильных бюрократических систем.

Хотя европейская бюрократия не претендует на захват политической власти, у нее находится множество противников.

Наиболее известными противниками бюрократии среди современных ученых считаются английский писатель и историк Сирил Паркинсон и американский социальный психолог Уоррен Беннис. Паркинсон известен публицистическими работами, в которых он высмеивал недостатки бюрократической организации. Одно из наиболее знаменитых его высказываний: «штат бюрократических организаций увеличивается обратно пропорционально объему проделанной работы». Беннис подходит к изучению бюрократии со строго научных позиций, предрекая провал бюрократии в связи с ее неспособностью решать непредвиденные ситуации и свести воедино организационные и индивидуальные цели. Какими бы устойчивыми ни были бюрократические системы, они постоянно развиваются и видоизменяются. Вебер, определяя идеальный тип бюрократии, вел речь только о формальной стороне этой системы, в то время как у нее существует и неформальная составляющая. Даже в тех организациях, где предписано советоваться только с коллегами, стоящими на более высоком уровне служебной иерархии, неформальные отношения часто оказываются сильнее принятых правил и постановлений. Этот неформальный аспект дает бюрократии возможность повысить гибкость системы в целом и снизить обезличенность процесса взаимодействия. С развитием новых средств коммуникации изменяется и отношение к строгой иерархии. В частности, электронная переписка по сети Интернет нарушает правило соподчиненности, представляя возможность обращаться к любому члену организации в обход принятой иерархии.

Требования современного мира приводят к тому, что возникают новые формы управления, которые, будучи бюрократическими в веберовском понимании с точки зрения их рациональности и эффективности, обладают, однако, характеристиками, отличными от традиционных бюрократических структур. Так, Беннис ввел понятие «адхократии», обозначая им быстро изменяющуюся адаптивную структуру, группу специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с конкретной ситуацией. Примером такой структуры могут быть японские «кружки качества». В отличие от традиционной бюрократии, здесь нет четкой вертикальной иерархии и разделения труда, формальные отношения сведены к минимуму, а специализация не функциональная, а содержательная. Подобного рода гибкие организационные структуры, почти исключающие бюрократизм, пользуются все большей популярностью в современном бизнесе. Однако правительственное управление остается все еще «рассадником» бюрократии.

Теории бюрократии

Если коротко говорить, то бюрократия – это власть канцелярии, то есть власть формы над содержанием, если брать широко - власть искусственно созданного над естеством человека, над человечностью. Бюрократия, таким образом - это противоестественное человеческой природе состояние.

Происходит это слово от двух слов: французского бюро (это канцелярия) и греческого кратос (власть).

Бюрократия в современном значении – это когда задачи работы компании или организации подчиняются правилам работы этой организации в ущерб здравому смыслу.

С властью бюрократии соприкасается любое современное общество. И особенно общество переходного периода, как сегодня происходит у нас в России. Сегодня трудно найти такое государство, в котором бы не относились к чиновникам негативно (это уже точно подмечено). Вместе с тем термин бюрократия" используется для обозначения формы организации институтов общества, особенностей работы органов власти, групп людей, владеющих техникой административной работы, обладающих информацией и документацией, способных готовить, составлять и интерпретировать политические решения и т. п.

Если отвлечься от множества оттенков при анализе проблем бюрократии, то можно выделить в самом общем виде два направления ее изучения:

В рамках социологии политики;
- в рамках социологии организаций.

Такое разграничение основных направлений в исследовании бюрократических структур, конечно же, в достаточной степени условно.

Как известно, в социологии организаций значение придается, прежде всего, вопросу эффективности организационной деятельности, а проблема власти чиновничества является второстепенной. По мнению ряда ученых, социология организаций не обладает соответствующими средствами исследования власти бюрократии, ибо формальные организации рассматриваются в качестве самодостаточного объекта изучения, нередко в отрыве от происходящих в обществе процессов. Для понимания сущности этой власти необходимо рассматривать бюрократию в более широком социально-историческом контексте.

Г. Гегель, Д.С. Милль, А. де Токвиль, Г. Моска, М. Вебер также рассматривали бюрократию как новый тип системы, где управленческая деятельность осуществляется назначенными профессиональными чиновниками.

К концепциям первого направления, рассматривающим бюрократию как правление "профессиональных чиновников", следует отнести классовые теории (К. Маркс, В.И. Ленин). А также теории, которые определяют бюрократию в качестве нового класса - М. Бакунин, Дж. Бернхэм, М. Джилас, М. Восленский, Д. Ледонн и др. В основании этих теорий лежит все то же представление о господстве профессиональных чиновников, но подается оно в соединении с теорией собственности на средства производства. Это позволяет развить положения о бюрократии как особом классе и о превращении бюрократом своего места в должностной иерархии в частную собственность. Бюрократия, являясь частью господствующего класса, безраздельно владеет двумя основными факторами, обеспечивающими жизнедеятельность общества, - управлением и собственностью, которые в нерасчлененном виде присутствуют на каждом уровне бюрократической иерархии. Можно выделить круг основных вопросов, которые ставятся и разрешаются представителями данного направления в изучении бюрократии: кто правит? в чьих интересах? каковы социальные основы власти бюрократии? кто реализует функции контроля над бюрократией?

Второе направление изучения бюрократии представлено теориями формальной организации (Р. Мертон, Ф. Селзник, П.М. Блау, А. Этциони, Э. Мэйо и др.). Здесь рассматриваются следующие проблемы: эффективность административных структур, механизм функционирования власти; формально-технические составляющие бюрократии; внутриорганизационные законы и интересы; связь с социальной средой; способы и формы ограничения бюрократии. В этой группе теорий особое место принадлежит теории М. Вебера. Вебер предлагает бюрократическую модель организации, но в отличие, например, от представителей концепции "организация - машина" (А. Файоль, Л. Урвик) он не занимается детально практическим построением бюрократических отношений с целью снятия появляющихся в процессе развития этих отношений проблем, его исследование "административной" организации предлагает преимущественно теоретическую модель.

Государство для Гегеля - "действительность нравственной идеи", "в-себе-и-для себя разумное", "шествие бога в мире". Чиновничье государство - это "средоточие государственного сознания и наиболее выдающейся образованности". Оно представляет собой основу среднего сословия. Такой тип государства, являющийся формой выражения всеобщего интереса, обусловлен наличием гражданского общества.

Гражданское общество определялось Гегелем как комплекс частных лиц, классов, групп и институтов, существование которых не обусловлено напрямую наличием государства. Это общество, согласно Гегелю, есть рационально структурированное общество, нормы, жизни которого отличны от норм государственной жизни. Однако различные компоненты гражданского общества находятся в постоянном конфликте, и значительное усиление одних из них может привести к ослаблению других. Поэтому гражданское общество не в состоянии сохранить себя как "гражданское", если оно не управляется государством.

Основной функцией исполнительной власти в теории Гегеля являлась реализация решений, которая должна осуществляться монархом в соответствии всеобщим интересом. Осуществление данной функции возлагалось на коллегиальные совещательные органы и государственных чиновников в соответствии с принципом разделения властей. Гегель не отрицает принципы правового государства, но считает, что разделение властей не предполагает их противостояния, а является проявлением диалектического единства государства и общества. При этом он с сомнением относится к теории народного суверенитета, считая конституционную монархию истинным выражением и конкретным завершением абсолютной идеи права.

В условиях, когда гражданские институты по своей природе не выявляют всеобщий интерес, (они находятся в конфликтном состоянии между собой), государственные служащие, во-первых, обязаны получать профессиональную подготовку, во-вторых, должны быть обеспечены государственным денежным содержанием для того, чтобы их собственные интересы не стали помехой осуществлению ими всеобщего интереса.

Гегелевская модель бюрократического управления исходит из взаимозависимости и тождества государства и гражданского общества, во-первых, во-вторых, из необходимости для формирования этой взаимозависимости среднего класса. Одновременно бюрократия вместе с монархией объявляется Гегелем нейтральной силой, которая стоит над конфликтующими группами людей с их особыми интересами, составляющими гражданское общество. Чиновники воплощают универсальные интересы всего общества, так как они наделены специфическими знаниями, необходимыми для современного государства.

Противоположную интерпретацию соотношения чиновничьего государства и гражданского общества предложил К. Маркс. По Марксу, государство не выражает интересы граждан, а само их задает. Задача чиновников в обществе - только по форме поддерживать всеобщий интерес. Поэтому задачей института бюрократии в буржуазном обществе становится формой производство, направленное на создание иллюзии того, что государство охраняет всеобщий интерес. Для Маркса бюрократия представляет "волю государства", "сознание государства", "могущество государства". Содержанием деятельности бюрократии является формальный дух государства.

Бюрократия вебера

Вебер предложил следующие принципы бюрократической концепции организационной структуры:

Иерархическое построение организации;
иерархия приказа, построенная на легальной власти;
подчинение нижестоящего работника вышестоящему и ответственность не только за свои действия, но и за действия подчиненных;
специализация и разделение труда по функциям;
четкая система процедур и правил, обеспечивающая единообразие выполнения производственных процессов;
система продвижения и пребывания в должности, основанная на умениях и опыте и измеряемая стандартами;
ориентация системы коммуникаций как в организации, так и вне написанные правила.

Бюрократию как рациональную машину управления характеризуют:

Жесткая ответственность за каждый участок работы;
координация во имя достижения организационных целей;
оптимальное действие безличных правил;
четкая иерархическая зависимость.

Теории бюрократии по Мертону и Гоулднеру

Роберт Мертон (1910-2003) оценивал бюрократию следующим образом:

В результате неукоснительного следования формальным правилам и конформизма работники управления в конечном счете теряют способность принимать самостоятельные решения;
постоянная ориентация на правила, реляции и формально разработанные руководства к действию приводит к тому, что данные нормативы становятся всеобщими и окончательными, а их соблюдение - основной задачей и результатом организационной деятельности;
все это обусловливает отказ представителей бюрократии от творческого, самостоятельного мышления и даже от компетенции;
следствием становится рождение стереотипного бюрократа, не имеющего воображения и способности к творчеству, не гибкого в применении официальных норм и правил;
итог деятельности такого бюрократа - замкнутость бюрократической касты, возвышение ее над работниками.

Вследствие этого организация утрачивает гибкость в отношениях с внешней средой:

Клиенты и общественность ощущают неадекватность реакции на их запросы и требования, поскольку их проблемы решаются строго в соответствии с установленными нормами без учета сложившейся ситуации;
если клиенты или представители общественности указывают бюрократу на излишнюю приверженность нормам, он ссылается на соответствующее правило или инструкцию;
при этом бюрократ не может быть наказан, так как формально он действует абсолютно правильно.

Для бюрократической формы управления характерны следующие негативные социально-психологические черты:

Игнорирование человеческой природы;
господство духа отчуждения;
ограниченные возможности высказывания взглядов, особенно тех, которые противоречат общепринятому образу мышления;
подчиненность личных целей работников целям организации;
несовместимость с развитой деятельной личностью;
приспособленчество;
игнорирование неформальной организации и межличностных отношений.

Американский социолог А. Гоулднер, развивая идеи Вебера, выделял в современном обществе два типа бюрократии:

Представительную, где власть опирается на знание и умение;
авторитарную, где власть опирается на негативные санкции, повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности.

В социологии теория бюрократии является одной из самых разработанных. Тем не менее к этой теме вновь и вновь обращаются. Почему?

По мнению А. Тоффлера, бюрократия обладает тремя основными чертами - стабильностью, иерархией, разделением труда. Социологи считают, что без бюрократии у общества нет перспективы развития, так как эта форма управления является единственно работоспособной и приемлемой. В связи с этим одна из основных задач современного управления состоит в изменении роли бюрократии в деятельности организации в соответствии с принципами, разработанными Вебером.

Достижение этой цели возможно при изменении установок представителей бюрократии и провозглашении корреляции их благополучия и карьеры с конечным результатом деятельности организации.

ВИДЫ БЮРОКРАТИИ

Классическая бюрократия

Основными достоинствами аппаратной бюрократии являются:

Стабильность функционирования организации и органов ее управления;
четкое разделение труда;
стандартизация и унификация всей деятельности, что снижает вероятность ошибок;
сокращение времени ролевого обучения работников управления;
формализация, обеспечивающая стабильность и слаженность работы;
централизация, гарантирующая надежность управления.

Аппаратной бюрократии присущи следующие недостатки:

Опасность возникновения бюрократизма;
отсутствие достаточной мотивации;
неполное использование умственных способностей и психологических особенностей работников;
неэффективность в изменяющихся условиях и при возникновении нестандартных ситуаций, поскольку зачастую принимаются неадекватные и несвоевременные управленческие решения.

Аппаратная бюрократия составляет основу управления в министерствах и ведомствах, в большинстве учреждений государственного или муниципального управления, может быть основой управления в организациях со стабильной структурой и мало изменяющимися отношениями с внешней средой.

Профессиональная бюрократия

Перечислим основные характеристики деятельности профессиональных бюрократов:

Высокие степень специализации и компетентность;
учет не только процесса управления, но и условий его протекания;
меньшая формализованность (по сравнению с аппаратной бюрократией);
большая свобода в принятии управленческих решений в рамках своей роли, гак как высший руководитель не столь осведомлен в решении узких, специфических вопросов деятельности;
группирование рабочих мест по функциональному и иерархическому принципам и централизованное принятие управленческих решений.

Для профессиональной бюрократии характерны следующие достоинства:

Возможность решения неординарных задач, требующих применения профессиональных знаний;
весьма высокая мотивация работников на достижение организационных и групповых целей, а не только личных;
ослабление контроля высшего руководства за деятельностью, что дает большую свободу для творческого решения проблем управления.

Стоит отметить недостатки профессиональной бюрократии:

Эффективность ее резко снижается, когда организация функционирует в неизменных условиях, а основные се компоненты не подвергаются постоянному воздействию внешней среды;
подбор, расстановка и обеспечение функционирования работников приобретают особое значение, так как уровень их профессионализма должен быть весьма высоким. Это предполагает дополнительные затраты на обучение работников управления;
усложняются формы применения власти: помимо власти принуждения и вознаграждения здесь должны активно использоваться экспертная и информационная власть.

Адхократия

Адхократия как форма бюрократического управления возникла сравнительно недавно, в 1970-е гг.

Термин происходит от лат. ad hoc - специальный и греч. kratos - власть.

А. Тоффлер использовал его для обозначения организационной структуры, основу которой составляют временные рабочие группы, создаваемые для решения одной задачи или проекта.

Адхократия - это аппарат управления, состоящий из работников, профессионально выполняющих управленческие функции. Эта быстро изменяющаяся адаптивная структура организуется вокруг проблем, которые решаются группами специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с ситуацией.

Адхократия лишена многих недостатков, присущих бюрократии, наиболее эффективна в современных условиях и имеет перспективное будущее.

Ядром системы ценностей бюрократизма являются:

Карьера, с которой связаны все помыслы и ожидания служащего;
самоидентификация служащего с организацией;
служение организации как средство достижения собственной выгоды.

Из множества противоречий, существующих в управлении, в качестве основного можно выделить противоречие между объективно общественным характером управления (ибо в этот процесс вовлечены и прямо зависят от его результатов практически все члены общества) и субъективно замкнутым способом его осуществления, так как в итоге управление, призванное отражать волю общества, осуществляется довольно локальной социальной группой профессионалов-управленцев.

Идеал чиновничьего регулирования заключается в том, чтобы самим издавать нормативные акты, принуждать общество к их исполнению, не допуская над собой какого-либо контроля.

Таким образом, основной социально-политический интерес бюрократии состоит в реализации и защите монопольного отправления ею властных функций в обществе.

Рациональная бюрократия, по М. Веберу, рассматривалась как некая идеальная модель организационной структуры, к которой следует стремиться при создании организационной структуры в организациях самого разного профиля и вида деятельности.

Необходимо отметить, что принципы построения организации, сформулированные М. Вебером, ранее в реальной управленческой практике фактически не встречались. Впоследствии во многих (если не сказать в большинстве) создаваемых организациях бюрократическая структура нашла широкое воплощение.

Это как раз тот счастливый случай, когда высказанная ученым управленческая идея была воплощена в жизнь управленцами-практиками.

Что же, согласно М. Веберу, должна представлять собой идеальная организационная структура, названная им рациональной бюрократией?

Приведем ее основные характеристики:

1. Четкое разделение труда, приводящее к появлению высококвалифицированных специалистов на всех участках деятельности организации.
2. Наличие иерархических уровней управления с четкой системой подчинения и контроля нижестоящего уровня вышестоящему.
3. Система общепринятых формальных правил и стандартов, согласованных друг с другом и обеспечивающих однородность задач, обязанностей и координацию действий сотрудников при решении различных задач.
4. Независимость должностных обязанностей от исполняющих их лиц, иными словами - обезличенность выполнения обязанностей должностными лицами.
5. Прием на работу сотрудников, соответствующих предъявляемым к ним квалификационным требованиям. Увольнение также в первую очередь по причинам должностного несоответствия либо по другим объективным причинам.

По мнению многих специалистов в области управления, бюрократическая структура М. Вебера до сих пор остается уникальным и наиболее значительным описанием сущности современных организаций.

Бюрократическая структура организации явилась одним из наиболее значительных вкладов в развитие управленческой науки и практики и способствовала становлению организации в современном ее понимании.

Она позволила систематизировать организационную структуру в соответствии с основными принципами управления, сделать ее надежным инструментом реализации стратегических и тактических решений, принимаемых руководством организации.

Однако бюрократическая структура не является идеальной и не лишена недостатков.

К числу недостатков следует отнести в первую очередь недостаточную гибкость этой структуры, с которой приходится сталкиваться как сотрудникам организации, так и ее клиентам.

Недостаточная гибкость обусловлена жесткой регламентацией деятельности персонала специальными нормами и правилами.

В начале века внешняя среда, в которой функционировало большинство предприятий, менялась незначительно, и лишь последующие потрясения и бурное развитие промышленности и техники привели к тем ситуациям нестабильности и жесткой конкуренции, с которыми приходится иметь дело современной организации.

От современной организации нередко требуются принципиально новая адекватная реакция на изменения ситуации, принципиально новые управленческие решения.

Сегодня трудно однозначно сказать, что принципы рациональной бюрократической структуры затрудняют возможность быстрого реагирования, что в бюрократической структуре больше недостатков, чем достоинств.

Высокий уровень организованности, четкости при распределении обязанностей и внутренней дисциплины, присущий бюрократической структуре, является скорее положительным, чем отрицательным, фактором в нестабильной конкурентной ситуации, в которой приходится функционировать современной организации.

Однако настоятельный поиск путей повышения эффективности деятельности организаций затронул и организационные структуры и привел к возникновению принципиально новых их видов, подтвердивших свою жизнеспособность.

Поэтому, формируя заново или изменяя структуру организации, руководителю надо четко представлять те возможности и недостатки, которые присущи каждой из используемых сегодня организационных структур.

Государственная бюрократия

Как уже говорилось, часть государственной бюрократии неизбежно входит в состав правящей политической элиты. Это определяется той ролью, которую играет высшее и часть среднего чиновничества в управлении государством и обществом.

Исторически бюрократия формировалась как управленческий аппарат государства индустриального типа. В XIX в. складывавшаяся буржуазная государственность послужила основанием для Г. Гегеля и М. Вебера назвать бюрократию основным носителем рациональных форм организации власти. Согласно выработанной ими идеальной модели этот аппарат управления отличается квалифицированностью, дисциплинированностью, ответственностью, следованием букве и духу законов, уважением к чести мундира. Негативные с точки зрения таких нормативных представлений явления бюрократизма (т.е. отступления от этих норм поведения, выражающиеся в нарастании формализма, волокиты, подчинении деятельности государственных структур собственным групповым интересам и иных негативных чертах исполнения чиновниками своих профессиональных обязанностей) рассматривались как аномальные явления, преодоление которых должно обеспечивать усиление общественного и административного контроля за их поведением, более оптимальное распределение их служебных полномочий, повышение ответственности и иерархичности системы управления и т.д.

В то же время с чисто политической точки зрения бюрократия должна была оставаться политически нейтральной и ни при каких условиях не проявлять ангажированность теми или иными властными группировками. Исполнение чиновничеством сугубо административных функций, его невмешательство в политическую борьбу рассматривались как одно из предпосылок сохранения стабильности общественных порядков. Более того, М. Вебер полагал, что перерождение государственной бюрократии в политическую таит в себе угрозу человеческой свободе и независимости.

Марксизм иначе трактовал политическую роль бюрократии, усматривая в ее деятельности разновидность политического господства аппарата управления над государством и обществом, проявление такого стиля правления, который однозначно отчуждает население от власти, не давая гражданам, прежде всего трудящимся, использовать государство в своих корыстных целях.

Динамика развития современных сложноорганизованных государств выявила ряд принципиальных тенденций формирования и развития государственной политики, которые заставили иначе подходить к оценке роли государственной бюрократии. В частности, усиление роли государства в организации социальных процессов неизбежно повысило и роль госбюрократии. Занимаемое чиновниками место в системе государственного управления давало им громадные возможности в деле реального перераспределения ресурсов.

Иначе говоря, само положение высших и части средних чиновников в системе исполнительной власти объективно придавало их должностям политический масштаб, увеличивало их роль и значение в системе принятия решений. Не случайно, в ряде государств после выборов практически весь контингент высших чиновников подлежит замене в соответствии с политическими пристрастиями вновь избранного президента или главы правительства. Например, в США действует система «spoil system», в соответствии с одним из требований которой каждый вновь избранный президент назначает на ключевые посты в правительстве из своих сторонников приблизительно 1200 новых чиновников. Это является условием обеспечения политической целостности исполнительной власти, призванной решать совершенно определенные задачи.

Усиление политических функций госбюрократии связано и с повышением роли профессиональных знаний чиновников, что дает им известное преимущество перед избираемыми на определенный срок политиками. Причем чиновничество имеет преимущество перед расколотым, конкурентным миром политиков и в силу того, что является более сплоченным социальным слоем, обладающим своей корпоративной этикой и традициями.

Несомненным фактором, повышающим политический вес и значение государственной бюрократии, являются и ее тесные связи с различными лоббистскими группировками, представляющими сегодня одну из наиболее мощных структур политического представительства интересов. Нередко происходящее сращивание бюрократических и лоббистских структур становится мощным каналом трансляции групповых интересов и влияния на центры политической власти.

Отмеченные тенденции в эволюции государственной бюрократии характеризуют ее высших и часть средних представителей как вполне определившегося в своем статусе относительно самостоятельного субъекта (актора) политической власти. Эта часть неизбираемой правящей политической элиты неизменно повышает свою роль в современном государстве, оказывая все возрастающее влияние на процесс выработки, принятия, а нередко и реализации политических решений.

Концепция бюрократии

Государственный аппарат существует и отнюдь не собирается самоликвидироваться. Если бы кто-то попытался совершить нечто подобное, это привело бы к немедленной катастрофе. Без действия бюрократических (в веберовском смысле слова) механизмов современное общество не могло бы и дня прожить. Мало кто из критиков бюрократии пытается увидеть реальные истоки и принципы ее многовекового существования. Между тем, все многообразие трактовок бюрократии можно свести к следующим основным типам.

Все многообразие трактовок бюрократии, по существу, можно свести к следующим основным типам:

Концепция Вебера - Вильсона;
«Имперская» («азиатская»);
«Реалистическая».

1. Концепция бюрократии Вебера - Вильсона.

В начале XX в. немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии. Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости было невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были неопределенны, а главное - во всем господствовали произвол, личное усмотрение. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

Впрочем, патриархальная система имела и свои удобства. Найдя личный контакт с «нужным лицом», проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить свое дело. Между ними возникали не формально-деловые, а теплые, порой дружеские отношения. Однако недостатки такой системы явно перевешивали.

Поэтому в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний.

Он указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился преобладающим во всех политических системах и, более того, во всех организациях, в которых управление осуществлялось в крупном масштабе.

В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить общие черты для всех современных административных систем.

Он указывал десять таких черт, но для удобства они могут быть сведены к четырем главным признакам:

1. компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;
2. иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;
3. вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;
4. все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Из его модели бюрократии следует, что эффективность может быть достигнута благодаря рациональному разделению труда и четкому определению сфер компетенции. Если рассмотреть элементы веберовской модели бюрократии, то каждый из них соответствует этому критерию эффективности. Основным признаком бюрократии является систематическое разделение труда, при помощи которого административные проблемы разбиваются на поддающиеся решению задачи.

Другие признаки бюрократии служат той же цели. Ее безличный характер гарантирует отсутствие фаворитизма в подборе персонала, который назначается в соответствии с индивидуальными достижениями, в самой управленческой деятельности, свободной от непредсказуемости личных связей. Подчиненность правилампозволяет бюрократии вести большое число дел единообразно, тогда как наличие процедур для изменения этих правил освобождает от ограничений традиции.

В американской административной науке ту же идею развивал в конце XIX в. будущий президент США Вудро Вильсон. Его главный труд по этой проблеме, считающийся классикой и источником вдохновения для многих поколений американских администраторов, - «Изучение администрации» (Wilson Woodrow The study of Administration) был опубликован в 1887 г.

Основные идеи Вильсона таковы:

В любой системе управления существует единый управляющий центр как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;
структурное сходство всех современных правительств;
отделение управления от политики;
профессионализм служащих;
организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;
наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Другими словами, бюрократия - это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью.

Можно выделить три ее главных «идеологических» постулата:

Бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», не вмешиваясь при этом в политический процесс;
это наилучшая из всех возможных форм организации;
важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных (человеческих) влияний на принятие решений.

Следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность. Иерархия часто препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы.

Наиболее точный подход, как нам представляется, был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права».

Вот некоторые его выражения:

Бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества;
бюрократия составляет особое замкнутое общество в государстве;
бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства.

2. «Имперская» («азиатская») модель.

Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. Император (Сын Небес) был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управляющими императорской собственностью.

Человеческая же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т.е. хорошего и плохого - инь и янь. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына Небес.

Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов.

Отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;
постоянный избыток кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало гарантий успеха);
крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, нередко составлявший лишь несколько лет), а это лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей;
личную зависимость всех чиновников от императора;
жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. Например, запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам одного клана служить в одной провинции, запрет на браки из числа местных жителей, запрет на приобретение собственности под юрисдикцией чиновника;
финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы, связанные с получением должности). Его благополучие зависело от умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу. Это неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем и т.п.;
отсутствие у чиновников каких-либо личных либо корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений. Все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью (это одно из ключевых отличий китайских чиновников от «веберовских» бюрократов);
особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров); практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни; отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император; и, конечно, личной системы всех назначений.

Известный китаевед Л.С. Переломов, анализируя влияние политической доктрины на организацию китайской администрации, перечисляет близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний в легизме - политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы:

Систематическое обновление аппарата;
равные возможности для чиновников;
четкая градация внутри самого правящего класса;
унификация мышления чиновничества;
цензорский надзор;
строгая личная ответственность чиновника.

3. Российская специфика бюрократии.

Что же касается России, то в ней сочетались различные варианты «имперской» модели: до XVIII в. доминировало сочетание византийского и татарского вариантов, причем последний в свою очередь использовал в огрубленном виде элементы китайского образца (в частности, в сборе налогов). С петровскими реформами в него добавились элементы, заимствованные из европейского абсолютизма, т.е. у «полуимперского» варианта.

С XIX века, а особенно со второй его половины - со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель «государевой службы» все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс.

Бюрократизм приводит к тому, что в результате подмены групповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие. Власти в таких случаях делают вид, что они действуют от имени и по поручению всех и что они ни говорят и ни вершат, то все якобы во благо всех, для пользы и развития, хотя все имеют по соответствующим вопросам иное, часто противоположное мнение.

Формализм, чинопочитание, многописание и т.п. - есть не что иное, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за «внешним» сути «внутреннего» - использование власти ради личной корысти.

4. Бюрократия и бюрократизм.

В точном смысле слова бюрократизм означает власть «бюро», т.е. письменного стола - не народа, даже не конкретного лица, а должностной позиции. Иными словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть. Система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодовлеющую машину.

Чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным исполнителем, как полагал Вебер. Он склонен использовать свое положение для собственной выгоды. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу собственный интерес как якобы всеобщий. Другой объективной основой для перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из мнимой монополии чиновника на компетентность, оставляющей за обычными людьми лишь роль просителей, ходатаев.

Для понимания логики бюрократической машины важен известный закон Паркинсона: бюрократическая организация стремится к неограниченному расширению своего влияния. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел - скорее наоборот. Максимизация масштабов и сферы своего контроля при минимизации ответственности - вот бюрократический идеал.

Бюрократизм включает следующие компоненты:

В политическом аспекте - чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;
социальном - отчуждение этой власти от народа;
организационном - канцеляристская подмена содержания формой;
морально-психологическом - бюрократическая деформация сознания.

5. Новые веяния и подходы: реалистическая концепция.

Обратимся теперь к той трактовке бюрократии, которая названа реалистической. Фактически именно она является сейчас господствующей в странах западной демократии. По сути, речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.

Другой, во многом альтернативный подход начал формироваться в 70-е гг. прошлого века усилиями в основном американских авторов. Выражая общий дух во многом революционного для Запада времени конца 60-х - начала 70-х гг., они подвергли фундаментальной критике само стремление представить бюрократию высшей формой организации, позволяющей наилучшим образом решать проблемы современной цивилизации. Появились концепции «отзывчивой» администрации, полицентризма, «плоских» структур и т.д.

Сегодня в мировой практике уже осознана первостепенная роль в управлении, в том числе и государственном, культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех.

В целом происходящий в последние десятилетия пересмотр принципов госслужбы можно свести к следующим направлениям:

Анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов;
поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации;
уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур и т.п.;
децентрализация, удешевление, сокращение администрации;
ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»;
введение менеджмента и даже маркетинга в значительной части госслужбы;
максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан;
значительное повышение внимания к культурным и морально-этическим аспектам госслужбы.

Любопытны аспекты борьбы с бюрократией. Традиционно те, кто находится за пределами власти, с удовольствием разоблачают и критикуют бюрократические измышления в формировании и реализации власти. Каждый уважающий себя оппозиционер считал и считает своим долгом обвинять действующую власть в бюрократизме. Но стоит тем же самым лицам, движениям прийти к власти, овладеть государственным аппаратом, как они часто воспроизводят бюрократию, причем не меньшую свергнутой.

Получается, что объекты и субъекты критики бюрократизма меняются местами, создавая в общественном мнении впечатление борьбы с бюрократизмом, а он воссоздается то в одной, то в другой формации, то в одном, то в другом типе государства. Мало кто из исследователей пытается увидеть реальные истоки его многовекового существования.

Бюрократия организаций

Бюрократия - сложный и противоречивый социальный феномен. В обыденном понимании понятие “бюрократия” очень часто имеет явно негативный оттенок. Однако на самом деле бюрократия изначально представляет собой единственно возможную в настоящее время форму управления, весьма эффективную по своей сути, но способную порождать негативные социальные явления.

Под бюрократией обычно понимается социальная группа, члены которой профессионально занимаются управлением, их должности и посты в организации образуют иерархию, характеризующуюся формальными правами и обязанностями, определяющими их деятельность и ответственность.

История бюрократии уходит в глубокую древность. Кланы профессиональных управляющих, чиновников существовали в Древнем Египте, Древнем Китае, в Римской империи и других странах Древнего мира. Развитые бюрократии возникали в процессе формирования национальных государств, когда царил мир и увеличивалась потребность в достижении социального порядка.

Сам термин “бюрократия” означает “господство канцелярии” и образован из двух слов: французского bureau - бюро, канцелярия, и греческого kratos - сила, власть, господство. Введение этого термина приписывается экономисту-физиократу Винсену де Гурнай, который в 1745 г. обозначил так исполнительную власть, придав термину уничижительное значение. Однако в научный обиход термин вошел благодаря выдающемуся немецкому социологу М. Веберу. Он положил в основу изучения бюрократии ее идеальный образ, рассматривая бюрократию как наиболее эффективный инструмент управления социальными структурами и отдельными структурными единицами. По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость в распределении ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации. При бюрократическом управлении официальные должности, чиновники и управляющие становятся ключевыми фигурами в управлении организациями. Бюрократия, имея доступ ко всем рычагам управления, является всесильной, подчиняясь только “интересам дела”. При этом она обеспечивает четкость и однозначность потоков информации в организации. Бюрократ должен быть профессионалом высокого класса, иметь специальное образование, быть компетентным в вопросах управления организацией.

Вебер выделил следующие основные отличительные свойства идеальной бюрократии:

1. Безличный характер. Работники органов управления организацией лично свободны и действуют только в рамках безличных обязанностей, существующих в данной организации. Термин “безличный” здесь означает, что обязанности и обязательства принадлежат должностям и постам, а не индивидам, которые могут занимать эти должности и посты в определенный момент времени.
2. Принцип иерархии. Бюрократия предполагает наличие ярко выраженной иерархии должностей и позиций, т.е. определенная должность доминирует над всеми нижестоящими и зависит от должностей, находящихся выше ее в структуре организации. При иерархических отношениях работник, занимающий конкретную должность, может принимать решения относительно работников, занимающих более низкие должности, и подчиняется решениям лиц, находящихся на более высоких должностях.
3. Четкое разделение труда в области управления. Здесь подразумевается ярко выраженная спецификация функций каждой из должностей. При этом предполагается строгое формальное распределение задач и обязанностей каждого работника, которые несут полную ответственность за выполнение своих обязанностей. Необходимым условием реализации этой характеристики является полная компетентность работников в каждой должности по узкому кругу проблем.
4. Правила отбора работников. Отбор и расстановка работников в рамках социальной структуры организации осуществляются исключительно на основании их квалификации. Это означает, что не учитываются такие важные статусные позиции, как деньги, родство и происхождение, власть, связи и другие параметры, не относящиеся к сфере квалификации.